关于存款本名制的监管

附案例：关于存款本名制的监管

在商业往来中，尤其是银行业务中使用字号或堂名是旧时中国的传统习惯之一。如，1915年4月，上海商业储蓄银行开办时，孔祥熙入股的第一笔股份10　000元，实际是孙中山先生的投资而由孔祥熙以孔庸之户名出面登记的^[48]。再如，1917年，金城银行向天津县署呈请立案时所附的发起人认股表中，计共14户，即王郅隆、倪道杰、曲卓新、段永彬、郭善堂、任拙叟、陶文泉、仁厚堂、倪香记、吴元龙、陈心记、徐正志、三槐堂、安定堂。这些户名除郭善堂、陶文泉用本名外，其余各户均是名号有异，或者用了“堂”、“记”、化名，如安定堂即胡笔江，仁厚堂即周作民，徐正志即徐又铮，倪香记即倪幼丹家，三槐堂即王郅隆，吴元龙系吴鼎昌长子之名^[49]。在当时银行开立帐户及日常业务往来中，这种情况也比比皆是，这其中的一个主要原因，恐怕还是不愿露富的思想影响起着主导作用。各家银行也完全听任客户自便，银行监管机关对此也一直没有明确的规定和要求。

这种情形至抗日战争中后期开始发生变化，而起因则是《姓名使用限制条例》的颁布。1941年7月17日，国民政府以渝文字第663号训令，公布《姓名使用限制条例》共7条，主要内容包括：（1）凡中华民国人民之本名，以一个为限；登记于户籍上之姓名为本名；使用姓字或别号者应表明其本名。（2）财产权之取得、设定、移转或变更，应使用本名，或表明其本名。（3）共有财产使用堂名或其他名义者应表明共有人之本名；共有人总数超过20人者，得仅表明代表人之本名。（4）意图避免纳税义务，而不使用本名，又不表明本名者，处以漏纳税额1倍至10倍之罚金。（5）意图避免统制法令之限制，取得不法利益，而不使用本名，又不表明本名者，处1年以下有期徒刑、拘役或500元以下罚金。（6）对于公务员合法之调查，应用本名报告，其不使用本名，又不表明本名者，处拘役或100元以下罚金^[50]。该条例主要还是从征税角度考虑，“关系遗产税、综合所得税及行将举办之财产税之征收甚巨，并关涉户籍、兵役、经济管制诸政策之推行”^[51]。

这一条例公布后，财政部先后多次通令各银钱行庄，对于顾客姓名之记载，应即遵照该条例办理。1942年1月23日，财政部渝钱银字第26566号训令各地银行、钱业同业公会：“兹查各行庄所用之帐册表单，对于存款放款各户仍有使用堂名户记等项名义者，在一般顾客或未明法令，狃于旧习，致有隐藏本名情事，各行庄于交易之时，应即依据法令，剀切劝导，予以纠正，以重政令而便考察。”^[52]同日，财政部致函四联总处，要求转饬中、中、交、农四行一体遵照办理^[53]。同年5月21日，财政部再次发布渝钱稽字第29261号训令，重申：“兹查各行帐册，仍多使用堂名户记而不表明本名者，非特稽核困难，抑且有违法令；除重申前令，通饬各地银钱业公会转行各行庄务须切实遵照办理，其不用本名者，并一律不得贷与款项；如再有违，定予严惩不贷。”^[54]财政部的这一规定同样适用中、中、交、农四行^[55]。然而，这两项指令对如何纠正现存问题等均未涉及；对客户违反规定的处罚，也只是停留在“不得贷予款项”，相对而言，更多的只是一般性告诫。

财政部上述训令发布后，中国银行总管理处曾通过四联总处向财政部提出，该行重庆分行“过去往来各户，多用堂名记号者，因其地址多有变更，一时无法通知更正”。对此，财政部明确答复：此种情形“应由该分行登报催请来行更正，以符规定”^[56]。应该说，对存款本名制的推行，财政部起初还是较为宽容的。1943年9月15日财政部钱币司即规定：“推行之初应从放款方面入手，至存款户，为减少银行吸收存款困难，目前可不必深究，所有各存款详细户名，除检查时得抄录余额表外，如无特殊需要，应毋庸饬填定期报表。”^[57]

为进一步落实《姓名使用限制条例》，行政院于1943年11月4日发布仁壹字24471号训令：“《姓名使用限制条例》公布以前各种财产权之取得、设定、转移或变更，未使用本名或表明本名者，应一律限期更正或表明本名，以期施行尽利；更正或表明之本名应为登记于户籍登记簿之姓名，在未施行户籍法之区域，则为登记于乡镇公所或警察机关户口册之姓名。”行政院同时规定，存折记名之股票及有价证券未使用本名者，“应于限期内向有关银行、钱庄、公司、商号表明其本名或更正之”；“逾期不依规定表明其本名或更正者，视为避免纳税义务或避免统制法令之限制取得不法利益，准用本条例第四条或第五条科罚”^[58]。根据行政院的上述指令，财政部于1944年1月4日以渝钱庚字第47375号训令，要求各银钱行庄转告存款户未使用本名者，于1944年6月底前向各行庄表明其本名，或予以更正^[59]。

财政部的这一规定在执行中实际是有难度的。中央信托局于1944年5月10日向四联总处提出，按照规定，对于个人存款存户，“只得先缴验市民身份证或服务证，以确定其真实姓名后始予开户”；而事实上，“不独未具上项证件者无从存储，即具有证件者亦不愿多此麻烦，日来存户减少，影响业务已甚显著，如其他各项储蓄亦依此办理，本局储蓄业务势将限于停顿”。为此，四联总处向财政部提出，《姓名使用限制条例》“似系对使用者限制使用本名，银行除对存款人未使用本名者（例如堂名记名），应照财政部渝钱庚字第64533号公函，转告存款人表明其本名或予更正外，似无查对顾客是否确系使用本名之权责，是顾客来行存款似无庸索验身份证或服务证”^[60]。这实际涉及银钱业对实施存款本名制所承担责任的边界问题。对四联总处的这一意见，财政部认为“核属可行”^[61]，实际上认可了银行并不需要查对存户身份的真伪。

总体而言，由于处于抗日战争期间，当时国民政府直接控制和管辖的区域相对有限，对于存款本名制的推行，由于“各地因秩序及交通等问题，而未能一致办理”^[62]。

抗战胜利结束后不久，存款本名制问题进一步受到关注。1945年10月26日，蒋介石手谕机秘（甲）第9017号致财政部长俞鸿钧：“国内国外关于国人之存款调查，应先令（国内）银钱业，存户与帐目必须要写真实姓名及其地址为凭，不得再用往日之堂号等记帐。此事重要，必须先行改革，切实准备，严格执行，乃为防止资本逃避之一法。”^[63]

1945年12月4日，财政部向全国各地银钱业同业公会发出第17947号快邮代电称：“乃近据查报各行庄往来客户姓名之记载，使用本名者固多，而沿用堂号记名者仍复不少，殊属不合。为特重申前令，仰即转行各会员行庄，务应切实遵照前令办理，如再有违，定予严惩不贷”；同时强调：“嗣后各行庄往来客户之记载，除应使用真实姓名外，并应注明其住址，用备查考。”^[64]这是战后财政部首次正式向全国各地特别是各收复区内银钱业发出此类通知，但这也只是限于一般性要求，没有相应的具体的可操作性的措施相配套。值得注意的是，上海市银行公会在转发财政部17947号代电的通函末尾，还特地附加了一条注解：“电文中开渝银钱银字第26566号、29261号，渝钱庚三字第47375号训令，本会均未及奉到。”^[65]这可以理解为，上海银行公会是用另外一种方式表态：此前因抗战期间上海处于沦陷地区，未执行相关规定是情有可原的；但此后必须执行则是没有疑问的。

那么，具体实施情况究竟如何呢？根据中央银行金融机构业务检查处1945年下半年对全国448家银行、钱庄的检查，确认“记载帐户名使用堂名者”共有201家，占被检查行庄的44．9%；“记载欠明难以稽考者”有205家，占45．8%；上述两种情况可能有重叠，但总体而言，违规情况相当严重。而从处分情况看，则相对比较宽松，总共只有23件案件受到处分，其中处以“暂予停业清理”和“吊销执照”的案件总共只占1．8%^[66]。虽然难以确认其中处分“记载帐户名使用堂名者”案件的准确数字，但处罚不严则是可以肯定的；而这又与当时仅仅依靠财政部的命令，缺乏相应法规层面的规定，有着极大的关系。

同时，银钱行庄出于对自身利益的考虑而难免执行不力，也是不争的事实。1946年2月5日，财政部致函国民政府文官处提出：“实施以来遵照办理者固多，因沿用旧习者仍复时有所见。良以银钱行庄为达成其吸收社会游资之目的，对于顾客户名之记载，似亦有其不便过于勉强之苦衷，即或坚请留用本名，乃顾客所留用者，形式上或虽已类似本名，实质上则系化名，承受存款行庄既难辨别，本部亦无法稽考，究其症结，国内户籍调查尚未彻底施行或不无关系，此点似应另请内政部迅订施行细则或补充条例，以资遵守。”^[67]为此，蒋介石要求由行政院“主持召集有关机关，切实商定推行办法”^[68]。

此外，政策实施过程中能否一视同仁，也是一个值得关注的问题。1946年11月15日，中央银行向财政部提出：“惟外国银行，其往来客户华籍姓名之记载仍与功令不符，应请贵部通饬各该行遵办，以资统一。”^[69]12月12日，财政部京钱庚二字第5244号训令上海、天津、汉口、重庆、广州、青岛银行商业同业公会，要求转行当地外商会员银行，“嗣后华籍存放款户名应一律注明中文本名，其已开户而未注明本名者并应克即分别洽改本名，不得违误”^[70]。

1947年5月12日，财政部长俞鸿钧签发了财政部京财叁字第4106号令，正式公布了《财政部监督银钱业对于存款户限用本名推行办法》7条。该办法由财政部起草，经行政院转呈国防最高委员会第227次会议备案。该办法主要内容为：（1）自本办法公布之日起，各地银钱业同业公会应即转行所属会员行庄，以书面通知以堂名记号为户名之存款户，克即依照《姓名使用限制条例》之规定洽改本名，以本办法公布之日起3个月内为最后期限。（2）各银行钱庄对于逾期仍不洽改本名之存款户，应即将其存款退还，不得再予存储；如存款户不来提取者，并应设立专户存储，不再计息，俟存户一次提请销户，不得继续往来。（3）银钱行庄于存款户开户时，应嘱存户将真实姓名、职业及详细地址，在开户申请书内详细填注，不得遗漏；如系商号存款，并应填明负责人姓名及地址。（4）违反上述规定者，除对于存款户准用《姓名使用条例》相关规定科罚外，对于收受存款之行庄，应照每一存款户处以2万元以上20万元以下之罚金，再犯者得加倍处罚；对于违反开户填具真实姓名规定者，财政部并得令饬收受存款之行庄撤办其经办之职员。（5）收受存款之特种金融机构，适用本办法之规定^[71]。这是中央政府层面颁布的第一项关于“存款本名制”的法规，其在中国近现代金融史上的意义不可低估。

1947年11月21日，财政部发布财钱庚二字第18925号训令，进一步强调：“嗣后各行庄对于往来顾客户名、地址暨其信用，务须切实调查，非经殷实客户具保介绍，不得准许开户、领用支票；如仍有怠忽失察，擅准领用支票，致起纠纷，或串通客户捏造名义，从事法外经营等情事，定即依法严加惩处；对于户名不实、地址不符，无从查明对证各户，本部认定其为行庄虚设暗户，从重议处，决不宽贷。”^[72]财政部并督责各地金融管理局及中央银行各区负责检查行稽考^[73]。

从《财政部监督银钱业对于存款户限用本名推行办法》及此后的18925号通令看，除对存款必须采用真实姓名的规定更为具体外，最重要的补充是加强了对银行、钱庄的管理，强调银行、钱庄也必须承担相应的责任。这是十分明显的。也难怪上海银行公会在转发此令的通函中特意强调：“关于银行从业员之应严肃生活、慎重操守，尤谆谆告诫”，并要求各会员银行“切实注意，毋干议处，是为至要”^[74]。

随即，行政院于1947年12月23日公布《加强金融业务管制办法》，再次作了具体规定，其第7条载：“任何银钱行庄对于存放户限用本名开户；其使用支票者，并须查明其确切之住址及身份，详为记载备查，并应取具保证。”^[75]

然而，问题绝非仅靠政府部门的一般性号召和几个规定就能完全解决的。1948年3月1日，国民政府主席蒋介石向行政院、财政部及四联总处发出机秘甲第11024号手谕：“各银行往来帐目以后必须依照姓名使用法办理，无论公司、机关、行号，必须记载真实名称；国内汇兑尤应将汇款人及收款人姓名、住址确实填报，并于超过一定限额以上之汇款，须觅具妥保始准承做。希即照此由四联总处拟具办法，通令各行局及商业银行严格遵照，并由财政部负责监督。如何实施，希详报。”^[76]对于蒋介石的手谕，四联总处和财政部当然不敢怠慢，很快于3月19日拟具了《银钱行庄承办存汇款项原则》，签请行政院察核转报。该“原则”报告了财政部此前在存款本名制方面采取的各项具体措施，认为“与主席手令原旨尚属吻合”，建议“似可毋庸再行另订实施办法”；对于蒋介石手令中提到的国内汇款方面的要求，四联总处和财政部则认为，“查以往各银钱行庄办理国内汇款，其汇款人、收款人姓名鲜有以堂记等名义拨汇情事，惟其中有无假借虚列等弊情，似应先为防范，用期周密”^[77]。

经洽四联总处同意后，财政部对各银钱行庄办理国内汇款，拟订了具体办法，于3月19日下达财钱庚三字第24390号训令执行，该办法要点如下：（1）各银钱行庄承做国内汇款，无论系属信汇、票汇或电汇，均应洽由汇款人在汇款申请书中填具汇款人、收款人之真实姓名（或机关、公司、厂商之全名）及详实住址，并由承汇行庄随时登列汇款帐，不得有所遗漏。（2）电汇之收款人如以电报挂号或解款行庄之往来帐号代替者，仍应洽由汇款人将收款人之原名及住址列明，以便登列汇款帐；票汇之汇票，其经汇款人请求开具空白抬头汇票者，亦应洽由汇款人填明收款人之姓名、住址，以为登帐之依据。（3）凡属由解款行庄留交之汇款（包括留待收款人来取、托解款行代收及旅行支票等性质之汇款），均应洽由汇款人填明留交及收款人住址；尚未确定原由，并应由承汇行将其原由一并列注帐册。（4）各项汇款，除同业调拨、军政机关公款拨汇及生产、公用、交通等事业机构之款项划汇，应以机关或事业出面洽办外，普通客户汇款，每笔金额在2亿元以上者，解付时应由收款人觅具殷实保证，始准解付；倘未具保证即得解付，经查明汇款人或收款人姓名不实、住址不符者，由汇解行庄负其责任。（5）银钱行庄违反上列各条规定者，由财政部视其情节轻重，依照《加强金融业务管制办法》第13条及第14条之规定议处^[78]。这一办法实际再次加重了银行、钱庄在国内汇款方面的责任，但实际能否真正落实，则又是另外一回事。

1948年3月27日，西安市政府致电财政部，转达了该市参议会首届第二次大会上参议员谢鉴泉等19人的一项提案，该提案称：“各庄号对于往来顾客户名地址暨其信用之调查，除素所熟知外，深感难获切实之调查，且经切实客户具报介绍开户更感不易做到。诚以西安地居西北，诸多落后，但素重信用，对于借款，仍有宁不借款而不愿具保者；至存款具保介绍虽经婉言解释，存户视为过分要求，不顾而去。长此以往，非特与配合国策吸收游资之原旨大相违背，且影响业务亦非浅鲜。”该案建议财政部对于该市银号钱庄准予从宽办理开户手续，以免影响业务^[79]。4月15日，财政部函复西安市政府：“查各银钱行庄对于往来客户开户领用支票一事，应照加强金融管制办法第七条之规定切实办理，其有未经具保介绍之往来客户，如经查实有本部财钱庚二字第18925号训令所述各项情弊者，自应由各该行负其责任，依法重处。”^[80]可见，财政部对此前的规定未作任何通融与变更。

此后，为适应实际情况的变化，存款本名制作了一些技术性调整。1948年4月2日，四联总处向财政部转报了中国、交通两行3月20日来函，该函称：《监督银钱业对于存款户限用本名推行办法》第二条规定，对于逾期不洽改本名之存款户，应予不再计息一点，核与此次国府1947年12月26日颁布之《战前存款放款清偿条例》规定倍数，其利息计算至1947年12月31日止之规定未尽符合；“原应先行函请解释，第以此项差额为数无多，而层转需时不免延迟存户取款日期，引起误会，为兼顾起见，对于战前堂记户名存户迄未改用本名者来行取款时，拟嘱其先行填报真实姓名，然后依照清偿条例，计算利息，予以一次付清，并须另由存户觅具妥保”。四联总处同时提出，“对于战前堂记名存户迄未改用本名者，可否准其填报真实姓名后依照清偿条例办理”^[81]。4月27日，财政部复函四联总处：“查战前存户迄未洽改本名或系因存款时期已久，对于以后法令尚未洽悉，自可于来行取款时准其填报真实姓名，并觅具妥保后依照清偿条例办理。”^[82]应当说，这一答复还是采取了较为尊重实际的态度。

1948年7月27日，上海市银行商业同业公会向财政部提出，此前关于银钱行庄普通客户汇款每笔金额在法币2亿元以上，解付时应由收款人觅具殷实保证，证明其姓名住址确实，始准解付的规定，“每致引起责难”，纠纷迭起，执票人亦有据《票据法》第21条“未载收款人者，以执票人为受款人”之规定相诘者，并谓“命令变更法律，不生法律之效力”。在此情形下，“银行坚执觅保既属于法无据，若果无保照付则又显违部令，颇感两难，惟将来银行如仍照部令办理，致使执票仍受有损害而诉请法院救济时，银行既无暇与之周旋，倘法院依法判决赔偿，又使银行因奉行功令而蒙意外之损失，亦属无从呼吁”；并提出“在目前情况之下，数亿元已非巨额汇款，若仍坚持觅保照付，徒滋银行困难而已”，并陈请财政部“准予将此项觅保规定即日废止”^[83]。10月7日，财政部指令上海市银行商业同业公会，财政部的相关规定，“系属厉行使用真实姓名，以便考查资金流动起见，且此项保证只准在注明收款人姓名住址之确实，与执票人为受款人并无抵触，所请废止觅保规定一节，应毋庸议。惟审察现在情形，应将原规定酌予变通，兹改定为：若收款人系解汇行当地曾加入同业公会之正当商号、为该行所素知者，可免取保；若系个人而汇款，数额在金圆一千圆以上者，仍应觅具殷实保证，证明其姓名住址确实者，始准解付；若在解付汇款定有限制之地区，应从该地区之规定”^[84]。

此后，为配合币制改革，财政部于1948年11月4日发出财钱庚三字第6465号训令，对于此前的《财政部监督银钱业对于存款户限用本名推行办法》作了相应修正，即将该办法第5条所定的应照每一存款户处以2万元以上、20万元以下之罚金，改为处以金圆10元以上、30元以下之罚金^[85]。中央银行同时要求各区负责检查行，在检查时要注意行庄存款户是否使用本名，随时报核^[86]。这实际上也只是技术性调整，没有实质性变化。

1948年10月18日，立法院曾召集专门会议研究制定一部新的《姓名使用条例草案》，有立法委员就提出：（1）法律产生应有法的根据，本案就财政方面言，确有需要，而法律根据则颇欠缺；（2）自然人限用一个名字，户籍法内应有明确规定，如嫌不足，可以补充修改，不宜另定一法，使法律过多，易滋紊乱，人民难以适从；（3）姓名使用应先有姓名登记法，再定使用条例，方符法律程序；（4）如专为税收目的而制定本条例，即不应掺入其他避免兵役业务及避免统制法令等条文；如本案为行政法规亦不应有处刑条文。故本案尚有切实考虑必要。也有委员提出：本案应先查明户籍法已有规定，或规定尚有遗漏可以补充，即可修正户籍法，不必另定条例，如须另定条例，亦应根据户籍法条文再为拟办，似可由审查会查明再议^[87]。需要指出的是，《姓名使用条例》15条由总统令于1948年12月4日公布，但未明确施行日期^[88]。事实上，对这一问题的考虑已不能局限在法律条文本身，更多的是要顾及实际执行的现实可能性。

就实施存款本名制的目的而言，追溯到国民政府1941年7月颁布的《姓名使用限制条例》，其目的主要还是为了防止纳税人“避免纳税义务”，以及“避免统制法令之限制、取得不法利益”等。其后财政部于1947年5月公布的《监督银钱业对于存款户限用本名推行办法》没有明确表明实施目的；但从财政部此后多次训令中可以看出，其主要目的还是为避免不法商人“隐匿真实情形，从事非法经营”，应该说更多的是着眼于整个市场秩序的健康与平稳。其主要出发点，更多的还是从提高整个社会的效用入手，考虑的是整个社会的稳定、整个市场的秩序，以及全体存款人的利益。从这个意义上说，银行业作为社会的重要组成部分，确实也应当在其中承担相应的社会责任。问题在于，这个责任是否应完全或主要由银行业来承担呢？银行业是否又具备承担这些责任的条件呢？

在存款本名制具体实施过程中，特别是抗战结束后，政府有关部门实际已经将具体监管责任主要落实给了银行和钱庄，而客观地从当时的技术条件上分析，银行、钱庄实际上难以有效承担起这一职责。如何才能有效地判别存款人的真实身份，在当时是一件非常困难的事情。姑且不谈施行存款本名制的技术条件，如身份证的辨伪和各地联网等问题，即便是当时中国经济最为发达的上海市，也是从1946年8月才开始正式制发“国民身份证”^[89]，全国其他地方更是可想而知了。更为重要的是，银行、钱庄一方面是存放款等具体业务的经营者；另一方面，又受政府监管机关的委托，负有具体监督管理和落实存款本名制的责任，银行、钱庄实际同时扮演了“经营者”和“监管者”的双重角色。这两种角色是相互冲突和矛盾的，银行、钱庄要同时兼顾本身的经济利益和整个社会的效用是非常困难的。从这一意义上讲，企业社会责任的真正落实，除了具备客观条件外，正确界定银行业在其中所应承负和所能承负的责任，似乎是更为重要的考量。