融资是高速公路的可持续发展源泉

2.3.2　融资是高速公路的可持续发展源泉

高速公路是一项资金密度大，建设工期长，投资回报慢的新兴产业。这项事业的成败在于资金的筹措。我国长期以来实行高度的计划经济，投资渠道单一，几乎全部由国家直接投资，公路建设也不例外。政府的投入是解决建设资金的主渠道。由于我国地大物博、人口众多，需要干的事业太多，政府口袋里的钱又太少，时常捉襟见肘，入不敷出。

长期以来，公路绿化养护的资金来源于交通部部门直接征收的养路费，我国称为事业费，意思为专门用于特定的事业或事项的费用。新中国成立初期，国民党离开大陆时，留下一个公路烂摊子，“全国公路仅有13万公里，又因失修失养，能通车的还不到8万公里；而且标准低路况差，分布又极不平衡，多数集中在东北和沿海地区，广大内地和边疆省份的公路为数不多，汽车也很少，全国大部分地区还要依靠人力和畜力运输。”^[15]在这种状况下，我国公路建设资金就没有专门的筹集渠道，交通部门的主要任务是养护公路而非修建公路。改革开放以后，国家开始出台一些扶持政策筹集公路建设资金，同时加大了对公路建设的投入并鼓励地方政府和各地交通部门自筹资金，修建高等级公路。因为我国的公路养护体制是实行属地化原则，各省使用的道路由各省负责，全国统一规划的道路称为国道，国道的建设主要靠中央拨款，但由地方维护，这就事实上形成了条块分割以地方为主管理公路的体制，在资金筹措上也是地方政府（省为单位）自己征收的交通规费主要用于自己辖区的公路事业。这种传统的交通事业经费筹集模式在高速公路建设时期就遇到了巨大的挑战。

从我国政府的投资范围来看，我国政府支出范围是历史形成的。计划经济是政府主宰一切，干预一切的经济，在政府主宰一切的条件下，公共支出范围就没有必要划分边界，也无须有通行的统一规划。政府的需要就是最高的规则，从政府的支出项目看，主要有：基本建设支出，增拨企业流动资金，挖潜改造资金和科技三项费用，地质勘探费用、工交商业部门事业费、支援农业生产支出和各项农业事业、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、政策性补贴支出等。^[16]其中没有专项交通建设费。从公共支出范围的比例上看，如表2.2所示。

表2.2　公共支出范围以及主要支出项目的比重变化^[17]　　单位：％

从以上表格可看出1965～2000年国家的经济建设费用支出下降了19个百分点，对经济建设的直接投入减少了34.5％，这时的高速公路建设费用就只有另辟蹊径了。

1993年6月23日分管交通工作的国务院副总理邹家华在全国公路建设工作会议上讲：“在我国经济发展过程中，当前要突出解决‘瓶颈’问题，‘瓶颈’现象主要反映在基础设施不适应，我们这次会议就为了解决公路基础设施建设这样一个重要问题。”对于高速公路的重要性他指出：“1989年辽宁会议时，对建设高速公路的认识还不完全一致，有的赞成，有的不大赞成，建高速公路要花很大的投资，当时沈（阳）大（连）高速公路已基本建成，认识一致了，而且肯定了。”“高等级公路出现、车速的提高，对我们贯彻中央改革开放的政策，改善投资环境起个很重要的作用，”“由于出现了高等级公路，提高了运输效益，降低了运输成本，就更容易吸引外商来投资。”“高等公路的建设，对发展市场经济，推动市场起了很大的作用。”^[18]

1998年任副总理的吴邦国在全国加快公路建设工作会议上指出高速公路的重要性，“公路通、百业兴”。尤其是高等级公路建设，不仅自身有很好的经济效益，而且能够明显加快公路沿线地区经济结构和产业结构调整，缩小城乡差别。“公路建设投资增加400亿元，可提供就业机会75万个；完成1998年1600亿元公路建设投资，可提供就业机会325万个，这对于缓解目前就业压力的矛盾会起到积极作用”。关于建设资金筹集，他认为：“当前妨碍加快公路建设的因素主要……是资金问题，包括资本金和贷款”、“招标通过资本市场再筹集一部分”、“从资本市场筹集的资金，都要全部用在公路建设项目。”公路建设尤其是高速公路建设既是劳动密集型产业，也是资金密集型产业。改革开放以来，中央以筹集公路建设资金相继批准开征车辆购置附加费，提高养路费征收标准，使用贷款修建的高等级公路和大型桥梁隧道可收取车辆通行费，并允许以工代赈修公路等，逐步形成了中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资的“投资新格局，使公路建设有了比较稳定的资金来源。今后三年公路建设任务能否按期完成，保证资金投入是个重要问题。要继续深化投融资体制改革，扩大筹资渠道。”^[19]

1997年时任交通部部长的黄镇东在全国公路建设会议上说：“今后8年要下大力气抓好高等级公路建设”，因为“我国公路数量少、密度低，等级低、质量差。公路通行能力不足、混合交通严重，……路上挤、行车速度慢……这种状况严重影响了公路运输的经济效益和社会效益。”由于“公路建设长期投入不足，建设规模与国民经济发展速度不相适应。”②关于资金他认为，“建设资金主要靠地方解决”，要“采取更多的改革开放措施，筹集建设资金”，“建立公路建设股份公司，向社会筹集资金，作为高等级公路建设的一种重要方式。”“努力吸引外资、鼓励中外合资或外商独资建设公路，独立大桥和隧道。”“要建立起建设资金广泛筹集，有偿使用、滚动发展的良性循环机制。”②

我国高速公路在一片争论当中诞生，在资金匮乏，国家投资体制改革，中央财政对基础设施建设由拨款改为贷款的困难局面下艰难前进，在有路大家行车，有河大家行船的交通体制和经营模式大变革中，国务院和全国交通行政主管部门在改革开放的浪潮中，审时度势，紧紧抓住资金“瓶颈”这个主要矛盾，集中兵力打歼灭战，调动中央、地方、国家、集体和个人多方面的积极性，坚决按市场经济规律办事，把资金筹措的重心从国家财政转向市场，并引入竞争机制，加强产权观念，使我国高速公路建设得到了源源不断的资金支持，资金融通从无到有、从小到大，逐渐走上了竞争有序，有法可依的高速公路融资发展道路，融资为高速公路健康持续发展提供了必不可少的物质支持，没有融资高速公路建设就会成为无米之炊。