返程投资对外汇管理及相关政策的影响

返程投资对外汇管理及相关政策的影响

截至2005年底，我国实际利用外资累计已逾6000亿美元。随着我国经济、金融改革的不断深入，引进外资规模和质量之间的矛盾日益凸显。返程投资，是指境内居民在境外注册实体或虚拟企业，然后以其名义返回境内设立外商投资企业或将原内资企业变身为外商投资企业。这一现象不仅在一定程度上扩大了我国吸引外资的规模，更深刻影响了外资的质量，给我国的税收管理及外汇管理带来了较大挑战。

一、外汇检查掌握的返程投资情况

由于返程投资涉及企业的经营行为十分宽泛和复杂，且在汇发75号文（即《国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》）出台之前欠缺有针对性的登记备案制度。因此，截至目前我国尚无对返程投资规模的全面统计数据。有关资料表明，1995年联合国贸发会议曾估计，当时中国所吸收的账面外商直接投资中，大约有20%属于这种迂回投资的“假外资”；世界银行1996年曾估计，中国1992年吸收的账面外商直接投资中25%属于假外资；国内外不少学者甚至认为中国“假外资”的比重已超过了33%。

为了解返程投资的实际运作情况以及对外汇管理的影响，近两年国家外汇管理局在外汇检查中，有针对性地开展了境内居民与开曼、维尔京群岛等四大离岸金融中心外汇收支的专项调查，并陆续开展了打击与虚假外商投资相关的非法买卖外汇、逃套汇、伪造单证等违法违规行为等工作。上述调查或检查取得了较好的成效：

第一，在调查辽宁、江苏、山东、湖北、广东（不含深圳）、浙江、福建、重庆8省市与在英属维尔京、开曼、萨摩亚和百慕大4个避税型离岸金融中心注册的企业之间的外汇收支情况时，尽管困难很大，手段有限，但检查人员仍然了解到1999年1月1日至2004年6 月30日之间，上述8省、市的境内企业共向离岸公司汇出资金19．6亿美元，资本项下9．5亿美元；离岸公司共向8省、市的境内企业汇入资金88．7亿美元，资本项下69．9亿美元。其中，境内居民注册的离岸公司向境内汇入资金8．8亿美元，资本项下8亿美元。由于样本企业不多，而且在实际调查中很难挑选出来，因此，上述调查反映的资本项目往来数据可能只是返程投资行为的一小部分。此外，由于调查范围仅限于4个避税型离岸中心，并没有包括中国香港、新加坡以及其他离岸金融中心，而中国香港恰恰又是返程投资的主要中转地（包括中资企业或空壳公司在内地的直接投资以及红筹公司上市资金的回流）。因此，我国返程投资的总规模可能远比我们掌握的数据要大得多。

第二，在福建、浙江、江苏和宁波等分局开展的打击与假外资相关的非法买卖外汇及逃套汇专项活动中，共查实3800多万美元的虚假外资。被查处的企业原多为民营企业，主要采取以“地下钱庄”为桥梁，内地提供人民币、香港汇入外汇的典型交割方式，获取用于转变身份的资本金。此外，还发现企业伪造利润，非法套汇并汇出后再以资本金名义汇回的典型案例。

第三，在近两年严厉打击“地下钱庄”行动中，外汇局曾查处了以两家香港兑换店为核心的“地下钱庄”，在2002年至2005年间以资本金名义向境内共汇入1．81亿美元。其中，香港一家名为MSYS的兑换店，在4年内以资本金名义汇入境内1．39亿美元，涉及福建、广东、浙江、江苏、湖北等十几个省的上百家境内企业；另一家名为MWHEL的香港兑换店，在4年内以资本金名义汇入境内4200万美元，涉及福建、广东、江西等近10个省的上百家企业，其规模均不容小觑。

第四，在检查实践中，还发现企业、银行以及会计师事务所联合伪造出资资料、验资证明等单证以及成立外商投资企业的违法情况。如江苏省分局查实，某企业精心伪造了外汇局的《外方出资情况询证函》、银行的《银行询证函》以及会计师事务所的《验资报告》等整套外方出资资料，骗得了实收资本为830万元港币的正式营业执照；江苏省某两家县级银行于2004年6月、7月和12月，共向7家企业出具了7份、共计790．6万美元的虚假验资证明，虚假外资验资额达370万美元。仅以上这些已查处的个案统计，境内居民通过境外公司或“地下钱庄”在资本项下汇入境内资金达10多亿美元。

二、返程投资的动机分析

境内企业和个人对返程投资模式的强烈偏好，反映了其在“走出去”及“返回来”过程中的不同动机。

境内企业和个人在境外设立特殊目的公司，很大程度上是为了借助境外公司更好地经营跨国业务或进行境外融资。目前，国内大部分银行尚未建立针对中小民营企业特点的风险评估机制，中小民营企业在资产规模、信息透明度以及可抵押资产方面又缺乏优势，因而较难获得银行贷款。同时，国内资本市场上市融资的标准较高，直接到海外上市的条件更为严格，中小民营企业往往被排除在外。因此，为达到融资目的，大量民营企业不得不通过设立特殊目的公司，实现海外上市，以解决融资困难的问题。如此运作，境内企业不仅可以达到充足资本、吸引更广泛股东的目的，更可以提高企业的知名度，促进国际贸易和投资活动，同时加快企业治理机制、外部审计及信息披露与国际接轨的步伐。

但是，更多境内企业和个人在“走出去”之后，都转而以外商身份投资于境内，除了上述目的之外，其“政策寻租”的动机十分明显：首先，寻租税收优惠政策。内资企业变身为外商投资企业后，即可享受税收减免及其他优惠政策。为了吸引更多的外资，我国不仅在企业所得税方面实施了“两免三减半”的优惠政策，还对特定地区、行业、项目的外商投资企业规定了十分详细、不同层级的减免税政策，涉及企业增值税、关税、城市维护建设税、耕地占用税以及外国人个人所得税等多个税种。全面的税收优惠政策直接导致外商投资企业的实际可执行有效税率大幅降低。以当前税法为据，外商投资企业目前的名义税负是15%，实际税负是11%；而内资企业的名义税负是33%，实际税负是23%；经济特区和沿海经济技术开发区的外商投资企业所得税实际税负则只有5%左右。其实，寻租地方政府现实的优惠政策。许多地方政府为了提高政绩，往往都制定了其他方面的优惠政策，包括压低地价、水电优先等。例如，一家法国公司投资的农业项目在湖北三易其址，最终落户于黄石市，就是因为当地政府无偿配套的1500亩土地打动了外商。现有的“重外轻内”政策及其所导致的“寻租”行为，确实已成为我国假外资较为盛行的重要原因之一。

此外，从现场检查发现，部分境内企业的返程投资行为还存在转移国有资产、恶意逃债、资本外逃、逃税、逃套汇和洗钱等不法动机，并伴随着相应的违法违规行为，给我国的经济金融安全带来隐患。

三、返程投资带来的负面影响

（一）返程投资弱化了国家税基，造成税收流失

境内企业和个人返程投资的主要目的之一就是享受外商投资的税收优惠待遇。一般情况下，成为外商投资企业就意味着企业所得税获两年免除，此后所得税率由原来的33%下降至10%或15%。因此，内资企业外资化的结果之一就是使境内企业缴纳的所得税大幅减少，造成国家税收流失。不仅如此，税收优惠期结束后企业仍然会利用关联交易等各种手段避税。检查实践中发现，当前流行的操作形式是原外商投资企业减免税期过后长期陷入亏损，同时处于减免税期的新设外商投资企业的利润却高得惊人。例如，日本某企业在1998年投资的山东某企业税收优惠期过后，于2004年设立了另一家山东企业。新企业通过提高出口价格、降低出口成本，将原应在日本产生的利润转移至我国实现，同时将应承担的费用转嫁给已过减免税期的原外商投资企业，结果该企业在税收优惠期内的资本收益率和净资产收益率分别高达1106%和92%，在世界上实属罕见。外商如此，外资化的民营企业也是如此操作。检查中曾发现，一个境内居民通过新设外商投资企业来承接原外企利润的方式，在离岸金融中心共设立80多家企业，并通过这些离岸公司在境内设立80多家对应的外商投资企业。由此，引资领域出现了怪现象，即一方面部分外商投资企业利润率奇高；另一方面大量外企长亏不倒，并且还不断扩大投资规模。据国家税务总局分析估算，外资企业每年至少有1000亿元的税款流失（实际数字应该远不止于此），给我国财政收入和经济安全造成严重危害。

（二）返程投资埋下资本外逃隐患

返程投资往往会产生境内资产或权益所有权向境外大量转移的现象，并带来现实或潜在的资本外逃风险。一是境内企业或个人通过特殊目的公司在境内实施外资并购，套取境内资产，并转移境外。例如，通过低价甚至是零价格收购境内资产，或在对外汇出人民币利润时，将外资并购前内资企业实现的利润也一并汇出。二是特殊目的公司投资的境内企业虚增利润，获得银行信贷，再以汇出外商投资企业利润的名义，将境内企业资产连同银行信贷资金，一并购汇汇出。外汇局前两年查处的某燃气公司案件中，违规企业伪造了7本假账，虚增了大量利润，并在购汇汇往香港之后以扩大投资的名义流入境内。三是返程投资在不转移境内资产实际占有的情况下，向境外转移了所有权，为规模化的资本外逃埋下了伏笔。如果今后国内政治经济形势逆转，已取得外资身份的境内企业可以通过价格转移、利润汇出、偿还股东贷款、股权转让及撤资清算等方式，合法地将境内资产置换成外汇资金汇往境外。

（三）加大外汇流入压力，弱化资本项下外汇管理

返程投资往往会造成大量资金流入。通常资金流入的主要形式为：一是通过境外特殊目的公司实现上市，再将融资所得调回境内或投资于境内。二是先设立特殊目的公司，并借入短期外债，待内资企业外资化之后再通过利润汇出等方式偿还外债。三是通过境内外关联公司之间价格转移等手段从货物及服务贸易渠道实现资本流出或非法截留外汇的目的，然后再将外汇资金汇入境内作为直接投资的资本金。四是通过虚增外商投资企业利润，来达到增资或再投资的目的。五是将人民币交给境内“地下钱庄”，由境外兑换店或企业汇入外汇，通过非法买卖外汇的方式实现投资资金的流入。从当前的国际收支形势来看，境内企业或个人返程投资的行为显然已加剧了国际收支净流入的态势，弱化了资本项目外汇管理的功能和效果。

（四）返程投资诱发关联交易，造成监管困难

本质上，返程投资即是一系列关联交易的结果。经过返程投资的境内外商投资企业在公司治理机制上往往“一股独大”，股东一人控制境内外多家企业，容易产生非公允的关联方交易。通常，这种关联方交易比较缺乏可比性和透明度，极易偏离市场公平定价原则，损害境内外其他股东或银行的合法利益，造成资源配置的低效。更为重要的是，非公允的关联方交易更易达到粉饰会计报表吸引投资者、利用税收差异逃避税负、转移资产、规避监管等目的。

（五）返程投资滋生违法违规行为

如上所述，部分内资企业在外资化过程中，往往离不开“地下钱庄”的支持。由于企业投资所需转换的资金量往往很大，时间集中，无疑给“地下钱庄”提供了新的“业务增长点”，助长了外汇非法交易活动。近几年，从外汇检查部门破获的“地下钱庄”经营方式可以看出，地下钱庄已不单纯以兑换外币为主营业务，而是转向为企业资金需求提供规模化“一条龙”的服务模式。此外，内资企业外资化有时还会滋生逃汇、骗汇、偷逃税、非法转移国有资产及洗钱等违法违规行为。如某离岸公司以安置原药厂职工为条件，“零价格”收购了福建省某国有药厂；重庆某民营企业未对资产做评估，就以注册资本328万元人民币的价格向离岸公司转让了价值2077多万元人民币的净资产。

四、政策建议

（一）树立科学发展观，调整外资优惠政策，提高吸引外资的质量

以科学务实的态度重新思考吸引外资问题，积极引导地方政府转变观念，建立科学、均衡的政绩考核体系，减少因引资竞争产生的非正常政府行为。调整外资优惠政策，取消具有让利性质、补贴性质的税收优惠，代之以功能性、产业结构性的优惠政策，并逐步实现中外资企业国民待遇，从根本上消除企业返程投资的政策寻租动机。

（二）加快培育和发展国内资本市场，进一步健全投融资体系

加快国内资本市场培育和改革的进程，提高资本市场资源配置效率，从根本上缓解返程投资的强劲势头。针对金融需求的特点，加快构建功能完善、监管有力的投融资体系，重视中小企业贷款难、上市难等问题，探索建立对民营企业的融资担保体系。

（三）进一步完善资本项下外汇管理政策，均衡管理资本流出和流入

目前，在对外投资项目审查、验资询证、投资者身份鉴别、产权交易评估等方面的管理还较为欠缺。因此，应当完善外来投资外汇管理制度，加强投资真实性审核；建立境内居民个人到境外投资的管理制度；进一步健全对返程投资的监测制度，加强对企业跨境关联交易的监管；提高对现有法律法规的执行力度，防范和打击洗钱、非法买卖外汇、侵吞国有资产等各类违法违规行为。