贵在创新·财税体制改革和政策创新对宁夏经济的促进作用

第二节　贵在创新·财税体制改革和政策创新对宁夏经济的促进作用

“十五”以来，宁夏高度重视制度性作用和政策力量对经济社会发展的促进作用，自治区党委、政府以及财政税收经济职能部门，从实际出发，注重发挥人的能动作用和创造力，尊重经济社会发展的客观规律，又注重发挥党和政府在推动经济社会发展的作用。

一、财税体制改革和政策创新对宁夏经济促进作用分析

（一）财税体制改革和政策创新促进了经济结构调整和经济增长方式的转变

通过财税体制改革和政策创新，宁夏的经济结构调整取得初步成效，新型工业化路子逐步形成。产业链条延伸，附加值提高，能源消耗降低，环境污染问题得到一定的解决。固定资产投资增长较快，基础设施建设投资强度提高，一批事关自治区经济发展的重大项目开工建设。

（二）经济运行中的深层次矛盾缓解

通过财税政策的调整，初步解决了总量、结构、建设、效益之间多年积累的矛盾，从科学发展观角度去审视经济增长方式，从改革和法律的角度解决本源问题，建立了稳定经济发展的长效机制，经济体制从传统的计划经济体制向市场经济体制转变，经济增长方式从半开放型向集约型转变，经济运行的质量和效益提高。

（三）政府资源配置效益的提高经济增长起到促进作用

在财税政策的指引下，财政投资领域方面，逐渐退出一般竞争性领域投资，转变为重大投资于基础设施、公益设施等基础条件。建立健全财政投融资体系，统一管理政府投资，政府投资的导向作用、乘数作用增强。政府投资和社会投资各有各的重点领域，形成了政府侧重于基础设施、公共项目和风险投资项目，社会投资主要作用于竞争性领域的投资新格局、财政投融资的运作新方法，放大了政府资金带动功能，引导了社会投资，企业真正成为投资主体，承担全部责任和风险，从机制上根治了重复建设和盲目投资，通过税收法规的完善、税种税率的改善，落实了高新技术产业结构，提升了经济增长的质量。支持企业的技术进步和企业技术改造，提升了企业的层次。

（四）财税政策在解决“三农”问题方面起到了突出的作用

解决“三农”问题，不仅要依靠市场机制，而且要发挥财税政策的作用，站在全局的高度，按照统筹城乡、社会经济协调发展的要求，将“三农”问题放在突出的位置。近几年，通过对农业产业化示范项目支持，对农田基本改造的支持，对农村产业化经营的支持，加大了对农业和农村的投入，提高了农民的收入。宁夏农村税费改革不断深化，乡镇政权机构进一步稳定，农村义务教育、职业技能教育、文化卫生事业的建设都取得了一定的进步。

（五）财税政策促进了区域统筹发展

通过加强资金“省级统筹”管理、“以县为主”的体制建设，加大了自治区南部山区的财政转移支付力度，提高了建设资金用于扶贫开发的比例，推进退耕还林还草等，支持贫困地区的发展，生态环境建设取得了可喜的成果。

（六）财税政策促进了对外开放

财税政策在促进对外开放方面发挥了重大的作用。主动运用财税手段，趋利避害，发挥宁夏的区域优势、民族自治优势，优化对外经济贸易公平竞争的环境。

二、积极推进财政体制改革，强化公共财政职能

（一）公共财政建设的必然性

弥补市场失灵和满足社会公共需要是政府的重要职能。财政是政府实现其职能的物质基础。在社会主义市场经济条件下，财政职能的核心就是满足社会的公共职能，也就是公共财政。所谓公共财政，是指以国家或政府为主体，为了满足社会公共需要，为市场提供公共产品和服务的分配活动或经济活动。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。市场经济体制是将市场机制和宏观调控相结合的经济管理体制。之所以不能单纯依靠市场机制，是因为市场机制本身存在缺陷，主要表现为：一是实际上存在着不完全竞争；二是无法自动实现充分就业；三是因为市场失灵经常造成生产过剩；四是无法消除外部经济的负面效应；五是难以兼顾效率与公平。市场机制的上述缺陷难以通过市场机制自身得到克服，由此产生的矛盾积累到一定程度必然导致经济危机。一般来说市场机制可以通过爆发经济危机来强制纠正其缺陷，但经济危机严重损害经济发展，甚至影响政治稳定和社会安宁。因此，现代社会通常借助政府力量运用政策干预来弥补市场机制的缺陷。由此，市场经济运行中普遍采取将市场机制与宏观调控相结合的方式实施资源配置。原则上，市场机制对资源配置起基础性作用，主要提供私人产品和服务；政府宏观调控起调节性作用，主要提供公共产品和服务，并致力于弥补市场机制的缺陷。

（二）公共财政建设的要点

1.把财政建设的着眼点放在弥补市场失灵上。市场经济条件下，财政必须而且主要在市场机制无法影响到的领域内发挥作用。因此，未来财政建设的重点是致力于充分协调不完全竞争领域的经济活动，致力于增加公共产品和服务的有效供给，以满足社会成员的共同需要；致力于调节市场经济的有效运行，有效减少外部经济负面效应；致力于促进充分就业，协调效率与公平之间的矛盾，从而解决市场失灵带来的一系列经济社会问题。

2.财政要为市场主体提供一致性的公共服务。财政活动直接作用于包括企业、个人和金融机构在内的各市场主体，影响着它们的行为。为了维护市场的公平和公正，财政必须一视同仁地对待所有市场主体。政府制定的财政政策必须对所有市场主体都要保持一致性，不应该有亲疏之分。否则，不但不能弥补市场机制缺陷，反而会进一步加剧市场失灵。这就存在一个介入程度的合理把握问题。“十一五”时期，宁夏财政要做到“五个确保”，即：确保自治区“一号工程”——宁东能源化工基地的公共基础设施建设的顺利进行；确保社会保障体系的进一步完善对地方财力的要求得到满足；确保农业基础设施建设的顺利进行；确保科技教育的投入需要得到满足；确保生态环境重点建设项目的顺利实施。

3.财政资源配置要淡出竞争性盈利性领域。造成市场机制失灵的原因之一是部分社会资源配置活动无法确保直接盈利。财政收支活动具有强制性和无偿性的特点，适合于在非盈利性领域活动，这就在客观上要求减少直至退出财政资金在竞争性领域的投资。特别是在企业和政府共同介入的领域中，非盈利性特征往往是界定政府职能参与程度的主要标志。财政活动不仅要为社会公众提供公共服务，也要为市场机制运作提供支持和协调。

4.把财政工作全面纳入法制化轨道。市场经济体制的重要特征是社会经济活动秩序主要依靠法治维护。法治是财政发挥作用的重要前提和基础，财政本身也受法律约束和规范，预算要依法执行，税收要依法征收。社会公众通过相关法律监督政府财政行为。法制化程度不断提高保证政府财政活动应有的合理性和透明度。

三、财税体制改革的主要措施

“十一五”时期，我们要按照健全和完善社会主义市场经济体制的要求，积极推进财税体制创新，加快公共财政体制建设，为财政经济可持续发展提供体制和制度保障。

（一）深化税制改革

第一，大力推进有增有减的结构性优化的税制改革，建立经济自主增长的内在机制。积极稳妥地促进消费型增值税、内外资企业统一所得税、公平负税的实现，为企业公平竞争创造良好的税收环境，促进多种所有制经济共同发展。第二，实行新的个人所得税政策，调节个人收入分配。逐步开征资源税、燃油税、物业税等新的税种，培育新的税收增长点。第三，加快地方税改革步伐，完善地方税种，严格税收减免程序。进一步完善出口退税机制，合理分担，确保“新账不欠”。第四，根据东北地区实行的增值税转型改革试点取得的成功经验，增值税改革将很快在全国范围内推广。为此，宁夏要积极做好增值税转型的各项准备工作，一旦时机成熟，迅速推进增值税转型改革。第五，合并内外资企业两套企业所得税制已经成为必然。今后将在适当降低名义税率水平的同时，实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强税收征管，使名义税率和实际税负尽量接近，以利于改善投资环境，促进公平竞争。第六，调整资源税征管模式，由现行的按企业产量征收资源税改为按划分给企业的资源可采储量征收，将税率与资源回采率和环境修复挂钩，确定相应的税收标准。积极支持可再生能源的发展，调整和完善可再生能源增值税政策，降低水电企业的增值税税率；调整和完善可再生能源企业所得税政策。第七，把节能纳入政府公共预算支持范围，设立节能支出科目，安排节能支出预算。把增加的节能预算，用于节能技术的研发、节能技术示范和推广、节能教育和培训、节能管理监督体系建设等。利用税收政策鼓励节能。参照高新技术企业和资源综合利用企业的税收政策，对节能产品生产企业给予所得税优惠；对关键性的、节能效益显著且因价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品，实行一定期限内的增值税减免优惠政策；尽快开征燃油税，引导合理使用能源。增加政府能源研发预算投入。采用财政贴息政策，以少量的政府财政资金引导更多的社会资金投入到能源研发领域。

（二）推进分税制改革

合理界定和划分各级政府的财权与事权，建立健全与事权相匹配的税收体制，调整和规范各级政府间的收支关系。进一步完善转移支付制度和财政资金分配机制，逐步实现公共服务均等化。增强区本级财政的宏观调控能力，均衡地区间财力，缩小地区间差距。建立市县发展经济增加收入的激励机制，调动市县增收积极性。

（三）深化财政支出管理制度改革

推进市县部门预算，完善预算编制制度，建立科学规范的政府收支分类体系、定员定额管理体系和项目库管理办法。全面实行国库集中收付制度改革，不断深化国库集中收付制度级次，建立国库动态实时监控系统。加快政府采购机构分离，加大政府采购力度，扩大采购范围，逐步实现网上采购。加强“收支两条线”管理，完善收缴分离、罚缴分离制度，实行收费的收支脱钩。建立财政支出绩效考评制度，制定绩效评价办法、指标体系，进行财政支出绩效评价。加快“金财工程”建设，为财政改革提供技术保障，实现财政信息资源共享。

（四）改革和完善市县财政体制

一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度。二是自治区级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面，要兼顾市、县两级，尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。积极推行“乡财县管”改革，减少财政管理层级，对没有财政收入的乡镇实行部门预算，提高财务管理水平，防止乡村发生新的债务。四是落实“三奖一补”政策，完善奖补制度和措施，着力缓解县乡财政困难，力争到2010年使宁夏县乡财政困难得到有效缓解。五是加强基层政权建设,全面完成乡镇办公场所的改造和改建任务，进一步改善乡镇办工作条件。建立政府债务风险监测和预警机制，全面清理各级政府债务，设立政府偿债准备金，逐步化解各种显性和隐性债务，防范财政风险。为了建立改善县乡财政的长效机制，必须要采取有力措施，力争在2008年以前全部解决乡镇的遗留债务问题。

（五）推进预算管理制度改革

围绕建立和完善公共财政体制框架，继续实施“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，与此同时，将改革的重点放在推进政府收支分类改革上。通过加快推进政府收支分类改革，采用国际上通用的语言，实现政府收支的全口径反映，并以“金财工程”作为技术支撑，就能够使每一项预算支出得到实时反映，将大大增强预算的透明度，提高预算管理水平，有利于强化社会公众对预算的监督。

四、进一步深化投资体制改革

（一）明确指导思想和目标任务

宁夏投资体制改革的指导思想是：管好政府投资，激活民间投资，优化投资结构，提高投资效益，促进宁夏经济协调发展和社会全面进步，实现更高水平的发展。具体目标任务是：落实企业投资自主权，规范企业投资行为；合理界定政府投资范围，提高政府投资决策和管理水平；健全投资调控体系，促进总量平衡和结构优化；加强投资监管，依法维护投资和建设市场秩序；最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

（二）牢固确立企业的投资主体地位

1.改革企业投资审批制。按照投资体制改革的要求，制定出台宁夏企业投资项目管理办法。地方政府投资主管部门对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小均实行备案制。

2.规范核准制。严格限定政府核准项目的范围和权限，明确核准的运作程序和办理时限，并向社会公布。进一步加强自治区发改委对投资建设项目的核准管理，规范核准程序，提高办事效率；积极探索扩权强县的具体途径和措施，有条件的县（市）经自治区人民政府批准，给予相当于设地级市政府投资主管部门的项目核准权限。企业投资实行核准制的项目，只需向政府主管部门提交项目申请报告。政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

3.健全备案制。明确企业投资项目备案运作程序和要求，凡是不实行核准制的企业投资项目，一律实行备案制，按要求向各级政府投资主管部门备案。除不符合法律法规规定、产业政策禁止发展、需报政府核准的企业投资项目外，各级政府投资主管部门都应予以备案。备案制办理应尽快实现宁夏联网和属地化管理，按照“统一备案、并联操作、限时办结、全程服务”的原则规范运作。对投资主管部门予以备案的项目，国土资源、环境保护、规划建设等有关部门要按照各自职能依法同步办理相关手续，并将结果及时反馈投资主管部门。对投资主管部门不予备案的项目以及应向投资主管部门备案而未备案的项目，不予办理相关手续。项目经备案并依法办理相关手续后方可施工建设。自治区投资主管部门要切实加强对宁夏企业投资项目备案工作的指导、协调和监督。凡备案项目一律在网上公布，实现相关部门项目信息资源共享。

4.放宽民间投资领域。进一步贯彻《自治区党委、自治区人民政府关于鼓励非公有制经济发展的意见》（宁党发〔2005〕43号），最大限度地开放投资市场，放宽民间资本准入领域，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。同时出台鼓励中小企业发展的相关政策措施，推动中小企业的发展。

5.拓宽项目融资渠道。鼓励各类企业以股权、债权等直接融资方式筹集资金，逐步形成多种募集方式相互补充的多层次资本市场。积极争取国家支持并经批准，推出一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。运用银行贷款、融资租赁、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。支持有实力的企业通过海外上市、吸收外资入股等形式从国际资本市场融资。选择一些资本金到位、运作规范的企业发行项目建设债券。

6.规范企业投资行为。各类企业都要诚信守法、维护公共利益，确保工程质量。严格遵守国土资源、环境保护、城市规划、安全生产等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。完善投资咨询体系，进一步提高项目前期论证和决策的科学性，切实减少投资失误。

（三）加快完善政府投资的管理体制

1.合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步、高新技术产业化和现代服务业，确保重大建设项目的顺利实施。自治区本级政府投资除本级政权等建设外，主要安排区域性、流域性以及关系宁夏经济和社会发展全局的重大建设项目。

2.建立健全政府投资项目决策机制。提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平，完善和坚持政府投资项目科学决策的规则和程序。各级政府投资主管部门要会同有关部门统一编制政府投资的中长期规划和年度计划。各级政府投资主管部门根据本级政府有关部门、下级政府投资主管部门和有关项目业主的申请，在征询行业主管部门意见后，会同财政部门衔接部门预算，编制年度政府投资项目计划。年度政府投资项目计划应纳入国民经济和社会发展计划，向同级人民代表大会报告。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制；特别重大的项目还应实行专家评议制度；实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

3.严格规范政府投资项目审批管理。规范政府投资项目管理，针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法。政府投资项目采用直接投资和资本金注入方式的，审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算。采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，原则上只审批资金申请报告。

4.切实加强政府投资项目资金管理。统筹安排、合理使用各类政府投资资金。政府投资资金一律按项目安排，并按项目建设进度下达投资资金计划。严格控制项目投资，任何单位和个人都不得擅自变更项目投资规模、提高建设标准。尽快研究制定政府投资资金绩效管理办法，对政府投资项目的建设质量和效益进行科学评估。

5.努力改进政府投资项目建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。对非经营性政府投资项目，积极推行代建制。自治区投资主管部门要会同相关部门研究制定代建制的具体管理办法，组织推进试点工作。建立和完善政府投资项目的风险管理机制，降低政府投资风险。

6.充分发挥政府投资的引导作用。各级政府要积极创造条件，在政府投资项目中有序引入市场机制，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础性和公益性项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，充分发挥政府投资的应有效能。

（四）加强和改善投资的宏观调控

1.完善投资宏观调控体系。各级政府投资主管部门要在同级政府的领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督的原则要求，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进经济增长方式转变。

2.改进投资宏观调控方式。综合运用经济、法律手段和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。自治区发改委、财政厅要会同经委、建设厅、国土资源厅等部门，认真研究解决国民经济和社会发展规划、产业空间布局、土地利用规划之间的相互衔接问题，并依据总体规划修订重要领域的专项发展规划。并按照规定程序经批准实施。在此基础上，严格依据发展建设规划及专项规划进行投资决策。同时，建立投资信息发布制度，利用现代信息技术构建投资信息公布和交流平台，引导全社会投资活动有序开展。认真贯彻执行国家产业政策，建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。

3.协调投资宏观调控手段。根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控的需要，灵活运用投资补助、贴息、价格等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。严格和规范土地使用制度，健全项目建设和土地供应的联动机制，最大限度利用好土地资源，重点支持事关宁夏经济社会发展大局的重大基本建设和技术改造项目。统筹协调政府各类建设性资金投向，集中财力确保重点建设项目的顺利进行。积极引导和调控社会投资。合理引导贷款投向，促进经济结构调整和升级。

4.加强和改进投资信息工作。加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，建立健全投资信息网络，形成各类信息共享机制，建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析，为投资宏观调控提供科学依据。

（五）加强和改进投资的监督管理

1.完善政府投资监管体系。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门、国资管理部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的责任追究制度和社会监督机制。对盲目投资和决策失误造成的损失，要追究相关部门的主要领导的责任。

2.健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环保、规划、质量技监、银行监管、证券监管、外汇管理、工商、安全监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不予办理相关许可手续。各级政府投资主管部门要会同有关部门加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。

3.加强对投资中介服务机构的监管。各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，坚持诚信原则，加强自我约束。鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造。健全和完善投资中介服务机构的行业协会，建立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场，强化投资中介服务机构的法律责任。

4.依法维护投资、建设市场秩序。加快投资立法，建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平有序竞争、投资要素合理流动、市场发挥配置资源基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。

5.制订投资管理条例。通过地方法规的形式把“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则固定和细化，充分确立和保障企业投资的自主权，建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。切实解决地方政府不规范的投资行为，实现各级政府由投资主体向发展规划和项目核准的“裁判”角色转换。建议在现有法律法规的基础上，自治区人大常委会认真履行《民族区域自治法》赋予我们的职权，研究出台《宁夏回族自治区政府投资管理条例》，从政府投资的决策、管理、监督以及法律责任等各个环节进行明确规定。在制定《宁夏回族自治区政府投资管理条例》过程中，需要重点把握以下原则：第一，正确把握立法原则。对于政府投资项目的立项、审批、执行、监督等各个环节，都要明确职责和权限，规范程序和运作，使《宁夏回族自治区政府投资管理条例》既具有原则性，又具可操作性。同时要从宁夏实际出发，充分体现发展需要和现实可能。第二，合理界定政府投资范围。明确政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进少数民族欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等方面。第三，健全政府投资项目决策机制，规范审批程序。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。合理划分自治区政府和各市县政府的投资决策权限，进一步明确政府主管部门和有关部门之间的项目审批权限。第四，完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门、审计部门以及有关部门要明确分工，相互监督；把编制政府投资的中长期规划和年度计划，合理安排包括预算内资金、专项建设基金、国外借款等各类政府投资资金的制度用地方法规的形式确定下来；建立政府投资责任追究制度，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关人员的行政和法律责任。

6.加大投资监管法律法规的执法力度。依法建立投资评估机制，对重大投资建设项目实施事前、事中、事后的科学严格评估。对违反有关法律法规的投资行为要依法予以及时处置。积极探索投资监管联合执法机制，以有效提高执法效率和执法效果，堵塞监管漏洞，并减轻项目建设单位的不必要负担。

五、完善财政职能，促进经济社会全面发展

财政职能是财政发挥作用的具体形式。在社会主义市场经济体制下，我国财政职能主要有资源配置职能、收入分配职能、经济调控职能和监督管理职能。未来时期，财政政策既要防通货膨胀，又要防通货紧缩；既要治理局部投资过度，又要缓解部分领域的投资不足；既要控制地方政府主导型投资，又要保护民间自主投资的增长。财政政策不仅仅是需求管理工具，也具有调控供给的功能；不仅仅局限于宏观领域，也需要在微观领域发挥作用；不仅仅拘泥于经济层面，也要兼顾社会目标；不仅仅着眼于解决眼前问题，还要考虑经济的中长期发展。从长远角度考虑，要以科学发展观为指导，既要致力于结构调整和增长方式转变，又要致力于解决“三农”问题，还要致力于解决区域经济协调发展问题及生态环境保护问题；既要致力于推动社会保障与公共卫生体系建设等社会事业发展，又要致力于推动科技进步与支持教育事业发展，还要加大反贫困力度与维护社会稳定。

基于以上认识，今后财政支持的重点领域应该是：一是将积极财政政策转向稳健财政政策，推动经济结构优化，实现经济平稳增长，积极支持自治区“一号工程”、“二号工程”的顺利实施。二是在全面免除农业税后，继续大力支持农业生产，对农民种粮实行直接补贴和农机具补贴；加大对薄弱环节的支持力度，继续落实农村义务教育的“两免一补”政策；坚持扶贫政策的落实，加大在社会主义新农村建设方面的投资力度。三是以构建社会主义和谐社会为目标，加大对社会保障制度建设的支持力度，积极发挥财政、税收的调节作用，积极促进就业再就业工作，着力解决群众买房贵、看病贵、上学贵的问题，不断增加城乡居民的收入水平和保障程度。四是规范行政事业费支出，加大薄弱环节建设，促进社会事业尤其是教育卫生事业的全面发展。五是促进宁夏自主创新能力建设，扶持企业研发中心建设；通过政府支持，建设与自治区经济发展重点相适应的地方创新体系。

财政政策的实现方式主要有无偿拨款、政策优惠、财政贴息等，不同的方式具有不同的效益；财政政策的作用对象主要有项目、单位及个人，不同的着力点具有不同的影响。因此，要想全面发挥稳健财政政策的效力，必须在正确决策的前提下制定切实可行的实施方案与实施步骤。财政政策的有效实施决不能将财政资金一拨了之，而应采取妥当的措施将各项政策真正落到实处。

（一）明确资源配置范围，加强薄弱环节

优化资源配置是人类社会不断发展的必要条件。为了适应“十一五”期间的经济社会发展需要，宁夏财政需要不断优化资源配置，通过资源配置结构的不断优化组合，使有限的财政资源发挥更大的作用。通过规范财政收支活动，合理安排和调整部分社会资源，最大限度地弥补市场配置资源的缺陷，从而促进整个社会资源的优化配置。具体政策建议有：一是不再介入盈利性行业的投资；二是对基础设施投资、技术改造投资要建立效率考核机制；三是对科技、教育、文化、卫生支出在不断增加的基础上要进一步规范化；四是约束行政性支出的增长；五是要继续加大生态环境方面的支出，以适应宁东能源化工基地建设的需要。

（二）强化收入分配职能，促进社会和谐

以构建社会主义和谐社会为根本目标，以社会保障、就业、居民收入为抓手，以推动内需增长为重点，从税收和转移支付两个方面调整收入分配，发挥财政对全面小康社会建设应有的促进作用。具体建议：一是划清市场分配和财政分配的范围和界限。属于市场分配的企业职工工资、利润、租金和股息收入等，放手让市场机制发挥作用。财政分配的范围是医疗保健、社会福利和社会保障；二是规范工资制度。主要是由财政供给的国家公务员的工资制度和类似的事业单位职工的工资制度。凡应纳入工资总额的收入都应纳入工资总额，取消各种暗补，提高工资的透明度，实现个人消费品分配的货币化；三是加强税收调节。通过征收个人所得税，调节个人劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个相对合理的差距之内，实现社会基本公正。通过征收企业所得税，调节不同企业的利润水平。通过遗产税、赠与税，调节个人财产分配等等。四是通过转移性支出，确保社会保障支出、救济支出和补贴等的足额到位，使每个社会成员得以维持基本的生活和福利水平。

（三）完善经济调控职能，确保经济发展就业增加

实施稳健的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。一是根据经济发展的阶段特征，采取稳健的财政政策，实现社会总供给和总需求的基本平衡。根据目前社会有效需求不足的实际情况，增加财政支出，鼓励劳动密集型企业的健康发展，促进城乡就业的有效增加；扶持宁夏经济结构的优化升级，采取财政税收双重措施，支持优势特色产业的发展壮大。二是积极发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用，稳定社会经济活动，减轻经济周期性波动。三是通过财政投资和补贴等，加快农业、能源、交通运输、信息化等公共设施和基础产业的发展，为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理环境污染、加强生态保护以及科技、文教、卫生等方面的支出，促进经济和社会的可持续发展。总之，“十一五”期间宁夏财政扶持要突出以下五个重点，即：支持重点项目建设（尤其是支柱产业的发展）；解决县乡财政困难，提高县乡公共产品供给能力，支持社会主义新农村建设；解决就业问题，促进就业增加；支持教育、科技、文化、卫生事业发展；支持生态环境重点建设项目的顺利实施。同时根据国家相机抉择和适时适度调整的财政政策取向，不断完善财政政策的有效实施方式，实行与宁夏经济社会发展相匹配的财政政策，增强财政宏观调控能力。通过税收、财政贴息、补贴和调节收入分配、刺激消费、扩大内需等调控手段，推动建立经济自主增长和自我发展的长效机制，为各类经济主体创造公平、开放、宽松的财税环境，实现国民经济持续快速的健康发展。

六、加强监督管理职能，提高财政资金使用效益

（一）加强财政规范化、信息化建设

一是加强对宏观经济运行指标的监测跟踪，及时反馈信息，为自治区人民政府对经济进行宏观调控提供决策依据；二是通过建立健全财政税收、财务、会计法规，加大执法力度，加强对微观经济运行的监督管理，规范经济秩序，为各市场主体的公平竞争创造良好的经济环境；三是从财政、税收的职能出发，加强国有资产运营的监督管理，促进国有资产的保值增值；四是加强对财政工作自身的监督管理，不断提高财政管理水平，增强财政分配效应，强化重点支出，减少低效支出，减少不合理支出和资金浪费现象，提高财政资金效率。

（二）完善地方财政负债职能，增强经济调控能力

债务收入是财政收入的一项来源形式，也是调节和平衡财政预算的重要手段。目前我国地方债务存在的现实情况表明，建立地方公债制度不仅是必要的，也是可行的。通过建立地方公债制度，发行地方公债，不仅可以扩大地方政府的资金来源渠道，解决地方公共基础设施建设资金的不足，增加地方财政预算平衡能力，而且有利于加强财政对地方政府债务的管理，规范地方政府的债务行为，防范和化解地方财政风险。因此，第一，建议国家应适时修改《中华人民共和国预算法》，完善地方公债立法。考虑到目前我国的财政体制状况及管理水平，地方公债的发行级次应限定在省级比较合适；地方公债的审批权归中央，明确限定地方年度发债额度和债务余额规模，以利于中央对地方债务规模的宏观控制和管理；公债的支出范围应严格限定在主要用地方基础设施建设和弥补公益性支出不足等方面。第二，从宁夏地方经济相对落后、投资需求大的实际出发，应充分行使民族区域自治权，建立少数民族地区建设公债发行制度，举公债加快宁夏经济发展。第三，要建立地方公债稳步偿还制度。为了保证地方公债的按时偿还，自治区应在本级预算中设立偿债基金，每年从财政收入中按一定比例计提还债基金，用于地方公债本金的偿还，利息则通过年度支出预算安排。第四，要建立地方公债风险监控和评价制度，通过地方公债的发行审批、风险监测等措施，对地方公债规模及风险进行控制和防范，确保地方财政运行安全。

七、保证重点支出，促进宁夏经济健康发展

（一）加强对重点建设项目的财力支持

从宁夏经济建设实际需要出发，保证重点建设项目的顺利进行，是自治区财政的重要责任之一。“十一五”时期，要认真落实稳健的财政政策，抓住国家实施西部大开发的有利时机，把握国家宏观调控趋势，制定有利于资源节约的财税政策，促进经济增长方式由粗放型向集约型的转化，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的经济增长模式，发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。积极争取中央支持，调整和优化支出结构，采取“有保有压、有进有退、有舍有取”的原则，在保证宁东能源化工基地、黄河大柳树水利枢纽、太中银铁路、固原六盘山支线机场等重点建设项目和宁夏博物馆、图书馆、科技馆、彩电中心、会展中心、文化艺术中心、固原体育场等自治区成立五十周年大庆重点工程的建设资金需要的基础上，把国债资金和预算内经常性建设资金重点向农村基础设施、科技教育、公共卫生体系、生态建设和环境保护等方面倾斜，加强宁夏经济社会中薄弱环节的建设，增强经济发展后劲。同时，要坚持以人为本，牢固树立服务大局、积极主动和为民理财的意识，积极调整财政支出结构，促进宁夏各项社会事业健康发展，保障人民群众共享改革发展成果和公共财政阳光，加快构建社会主义和谐社会。

（二）扶持自主创新能力建设，加快推进新型工业化

自主创新是调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，实行支持自主创新的财税政策和政府采购政策，完善自主创新激励机制，鼓励企业和科研院所开发对经济社会发展具有重大带动作用的高新技术，增强科技成果转化能力，加强技术咨询、技术转让等中介服务，提高产业整体技术水平。坚持集中资金、突出重点、释放效能的原则，大力支持宁夏能源、化工、新材料、农产品加工、机械装备五大优势特色工业产业发展，对开发和推广节约、替代、循环利用资源的节能降耗企业给予扶持；支持羊绒、生物制药、金属镁、活性炭等产业做大做强，形成产业集群；加大国有重点骨干企业用高新技术和先进适用技术对传统产业进行新一轮技术改造升级的支持力度，加快国有企业改制改组和分离企业办社会步伐，全面提升企业市场竞争力；支持外贸出口企业发展，鼓励企业出口创汇。实行非公有制经济和中小企业发展激励政策，撬动金融机构向中小企业发放贷款，提高非公有制经济的工业增加值。支持工业园区建设，大力发展县域经济。加快信息产业发展，以信息化推动工业化，以工业化促进信息，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。

（三）促进区域协调发展，加快推进现代城市化

坚持以科学发展观统领区域发展全局，健全宁夏区域相互促进、优势互补的协调互动机制，促进生产要素在区域间自由流动，鼓励和支持各地区发展多种经济，引导川区发挥比较优势，加大对山区的扶持力度，统筹城乡协调发展，逐步缩小城乡差别，形成山川共济、协调发展的区域格局。加快城市化进程，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进城乡一体化。充分发挥国债、基本建设资金的导向作用，加大对城市和主要县城的交通、通讯、供水、供电、供气和污染处理、防灾抗灾等现代化城市基础设施建设的投入，促进中心城市和小城镇协调发展，形成以银川市为中心、四个地级市为骨干、县城和中心集镇为基础的城镇体系，支持建立城乡统一的劳动力市场，促进农村人口有序转移，提高城镇综合承载能力。

（四）加快现代农业建设，推进农业产业化

加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。加大农业综合开发力度，全面实施“581”工程，加快小流域综合治理，改造中低产田，建设高标准基本农田。实施优质粮食产业工程，提高引黄灌区粮食生产能力。加快农业科技进步，支持建立农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系，实施优质粮食产业工程，推广农业良种，加强动物疫病防治和土壤农化监测，推进农业社会化服务。加快生态农业建设，继续实施退耕还林、退牧还草工程和天然林保护工程，发展后续产业。大力发展枸杞、清真牛（羊）肉、奶、马铃薯四大战略性主导产业和优势特色产业，把宁夏建设成为西北生态与现代农业省域示范区。

（五）促进服务业健康发展

制定和完善促进服务业发展的财税政策，大力发展金融、保险、物流、咨询、法律服务等现代服务业，积极发展文化、旅游、社区服务等需求潜力大的产业，规范房地产业。支持建立公开、平等、规范的行业准入机制，引导和鼓励非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、金融服务、公用事业及其他行业和领域，提高服务业的比重和水平。

（六）解决“三农”问题，建设社会主义新农村

按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，加强农村基础设施建设和文化卫生事业发展，推进新农村建设。坚持多予少取放活，加大对农业和农村的投入，财政支农增长要高于财政经常性收入增长，扩大公共财政覆盖农村的范围，让公共财政的阳光普照农村。“十一五”期间，重点支持“塞上农民新居工程”、“人畜饮水及安全饮水工程”、“农村道路畅通工程”、“电视通信村村通工程”、“农村清洁能源工程”、“农民初级保健工程”的实施。全面深化农村改革，取消农业税及附加，推进乡镇机构、义务教育和县乡财政管理体制改革。落实国家直补农民政策，完善“一卡通”信息管理系统，扩大“一卡通”实施范围，争取在2007年以前，将国家对农民的所有直补资金全部纳入“一卡通”信息系统管理。实施“整村推进”开发式扶贫和“少生快富”工程，实现南部山区脱贫新突破。加强农民工技能培训和法律培训，实施劳务输出，增加农民收入。

（七）完善社会保障体系，提高人民生活水平

加快建设与宁夏经济发展水平相适应的社会保障体系。大力支持就业再就业工作，落实各项优惠政策，促进就业。做好国有企业下岗职工基本生活保险并轨工作。实行养老、医疗、失业、工伤和生育“五险合一”，构筑社会保障安全网。切实解决企业复转军人生活困难问题，改善生活条件。实行公平的收入分配政策，规范垄断行业收入分配秩序。完善国家公务员工资制度，加快事业单位机构改革，实现机关事业单位职工福利待遇货币化。

积极探索农村养老保险、最低生活保障的新模式，建立农民工养老、医疗、工伤保险制度，完善救灾救济制度和“五保”供养制度。农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会的重要问题。没有农业的发展、农民和农村的富裕，谈不上共同富裕；只要还存在绝对贫困人口，便谈不上起码的社会公平。因此，要结合农村低保对象家庭收入支出的特点，建议以家庭人均支出计算贫困线，以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。在救助标准上，应遵循“低标准，广覆盖”的原则，既充分发挥救助资源的效益，也体现出社会公平与公正；救助标准要符合低保制度的功能定位，满足困难群众最基本的生活需要；根据救助对象的特征和需求的不同，实行分类救助。在资金渠道上，要在积极争取国家财政支持的基础上，形成区、市、县三级财政共同负担的机制，由各级人民政府列入年度财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理、专款专用，并适当向财政状况不好的地方倾斜，进行转移支付；除了财政渠道外，要系统研究社会捐赠问题，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助。明确捐赠渠道，制定严格的基金管理办法，同时要出台税收优惠等配套政策，通过社会来改善贫困农户的生活。在发放形式上，借鉴现有成功经验，推行社会化发放工作。由民政部门与人民银行、农村信用社进行协商，相互间配合发放。加强低保档案管理，抓紧低保工作信息化建设。农村低保要一步到位，运用计算机进行管理。逐步完成城乡低保信息管理系统建设，实现低保信息网络化。

（八）加快科技文教卫生事业发展

实施“科教兴宁”和“人才强区”战略。按法定增长比例，加大科技、教育、文化投入。继续深化科技体制改革，建立现代科研院所制度，加强科技基础设施建设，推进科技成果向现实生产力的转化。加快教育结构调整，全面实施素质教育，大力发展职业教育，稳步发展高等教育，不断发展现代远程教育。加强义务教育特别是农村义务教育，到2010全面完成“普九”攻坚任务。继续实施“两免一补”政策，力争到2007年让农村贫困家庭和城市低收入群众的子女都能上得起学。加快“义教工程”和“中小学危房改造工程”、“百所回民中小学标准化工程”、寄宿制高中学校等建设，大力改善宁夏办学条件。深化文化体制改革，完善文化产业政策，引导社会资金支持和扶持文化产业发展，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。树立人才资源是第一资源的观念，支持党政人才“四个一百”育才工程和“新世纪313人才工程”，培养造就高素质人才。加大公共卫生建设投入力度，建立突发公共卫生事件应急处置机制，全面推行农村新型合作医疗制度，建立城市医疗救助制度，支持社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生室建设，力争用2年时间完成宁夏187个乡镇卫生院的改造和2536个村卫生室的建设，逐步形成宁夏县、乡、村三级农村卫生服务网络。同时，要大力支持公检法司部门的工作，改善办公和办案条件，提高维护社会稳定能力，创建“平安宁夏”。