增值税转型改革对兰州经济影响的若干思考

增值税转型改革对兰州经济影响的若干思考

景顺祥

2004年下半年，我国在东北地区部分行业推行了增值税转型改革试点工作，运行近两年来取得了初步成效。学术界和实际工作部门关于增值税转型改革的必要性和基本原则已达成共识。目前人们对增值税转型何时在全国推开、如何实施等问题颇为关注，其焦点是：增值税转型改革在全国范围推开的时机；增值税转型对财政收入的影响；转型改革与宏观经济政策的协调；改革的具体操作步骤及过渡性措施等。基于此，笔者近期内就兰州市可否适宜增值税转型问题进行了调研。通过调研，客观分析预测了增值税转型改革的利弊得失，力求探索增值税转型的最佳实施方案，以便稳步推进转型工作。

一、增值税转型改革对财政收入的影响

决定增值税转型改革在全国推开的时间和范围的一个主要因素是财政的承受能力。对此应当进行客观的、实事求是的具体分析。

1.增值税转型减少了财政收入

现行的生产型增值税由于对固定资产所含税额不予扣除，给中央和地方带来了较高的财政收入。实行消费型增值税后，在短期内必然引起税收收入的减少。以兰州市为例，兰州市是以制造业为主的地区，第二产业所占比重较大，增值税一直居于其财政收入的主导地位。2005年兰州市地区性财政收入完成91.13亿元，其中增值税收入完成31.72亿元，占地区性财政收入比重达到了33%，因此，增值税转型之初会对兰州财政收入造成一定减少。按兰州市区域内工业企业增值税一般纳税人固定资产投资额测算，2005年兰州市区域内工业企业增值税一般纳税人购入固定资产为51亿元，如实行消费型增值税则可抵扣进项税额为7.41亿元；如全行业实行消费型增值税，兰州市全行业2005年购入固定资产79.15亿元，则可抵扣进项税额为11.5亿元，占当年全市辖区内实现国内增值税收入31.72亿元的36.25%。假定以2001—2005年兰州市全社会固定资产投资年平均增长率10.72%作为全行业实行消费型增值税计算口径，近5年全市年均减少增值税9.28亿元；同样，用此口径推算，如果在全行业实行消费型增值税，开始的5年间全市年平均增值税减收14.24亿元，加上同步减少的城市维护建设税等，总数减少将达到15.66亿元。

2.增值税减收对兰州市地方财政收入影响不大

从政府间财政关系的角度看，由于增值税是中央和地方政府的共享税，增值税减收的14.24亿元中，兰州市市县财政负担的仅为1.07亿元，占减收总数的7.5%；其余省上负担2.49亿元，占减收总数的17.5%；中央财政负担10.68亿元，占减收总数的75%。而相对于全国每年平均5000多亿元的税收增长，财政完全有能力承担增值税转型改革的成本。2006年上半年全国税收收入增长22.3%，入库19332亿元，增收3522亿元。而东、中、西部税收分别为：东部13757亿元，增长22.7%，占71.1%；中部2972亿元，增长20.3%，占15.4%；西部2603亿元，增长22.5%，占13.5%。因此，增值税转型改革带来的增值税减收对兰州市地方财政收入的影响不大，应当尽快分步推行。

二、增值税转型在全国分步推行的时机已经成熟

在2006年6月3日举行的中国税收高层论坛上，来自政府部门、经济界的专家以及企业家，聚焦增值税转型，从不同角度和不同领域阐述了各自的观点，其主流意见是：增值税转型要加快推行。笔者对此意见非常赞同。

笔者认为，增值税转型政策在东北试点地区相关行业的实行已产生了积极效应，这为在全国范围内推行增值税转型工作积累了宝贵的经验。而在新一轮税制改革的整体方案当中，增值税转型是重头戏，也是当前中国税制改革的当务之急。作为新一轮税制改革的重要内容，增值税转型已经正式写入不久前颁布的“十一五”规划，这将对在全国其他地区或行业推行增值税转型改革起到了非常好的引导作用。

但是，东北地区的试点政策是在国家充分考虑财政风险、经济适应性等因素的基础上出台的。那么，关于东北地区试点之后的推行路径应当如何设计，笔者认为，为减少增值税转型对政府财政收入的影响，宜采取“分步走”的办法，在东北地区进行试点取得一定经验后，在生产型增值税矛盾突出且财政收入总量低，经济欠发达的其他地区进一步推广，最后在全国推行。如前所述，2006年上半年全国入库的增值税中西部地区仅占28.9%，对收入影响不大。故这种“渐进式”改革的具体时间可分三步：2004年下半年在东北地区八大行业试点；2007年，在东北地区的其他行业和西北地区及中部能源重化工地区（如山西）所有行业推开；2009年在全国所有增值税一般纳税人中全面推行消费型增值税。每一步推行时间间隔两年，既可减轻财政压力，也为下一步推行积累经验，更可以稳步实现“十一五”的目标。

三、增值税转型改革与宏观经济政策的协调

由于2004年以来我国宏观经济有过热趋向，固定资产投资增幅居高不下，当前经济运行中存在的突出矛盾没有从根本上得到解决，宏观调控仍然处于关键时期，在这一背景下，许多学者提出了增值税转型改革与宏观经济形势的协调问题，认为增值税改革对固定资产投资的刺激作用可能会加剧经济过热；有的还从劳动密集型行业发展的角度提出了增值税转型改革对劳动就业的负面影响，认为增值税转型鼓励机器设备投资和更新，会在一定程度上使企业倾向于用机器替代人工，减少劳动岗位。

笔者认为，在当前的宏观经济形势下，增值税转型可以采取若干过渡性措施以便缓解转型改革对经济的负面影响，但不能人为延缓改革。比如进一步从兰州目前投资过热产生的具体原因分析，房地产、化工、机械、烟草是投资增幅较大的行业，而房地产行业不征收增值税，增值税转型对其没有直接影响，而其他行业的价格引导和规模经济是决定投资规模的主要因素，增值税转型对这些行业投资的刺激作用有限。另比如针对上述机器设备更新带来的“机器吃人”问题，由于增值税转型后，机器设备的投资成本降低，企业科技含量提高，机器对人的替代效应增加，加上人口老龄化因素的影响，将进一步加大各级政府面临的下岗失业压力。对此，一方面要依靠经济发展解决就业问题；另一方面应加强社会保障体系建设，在充分论证的基础上，选择适当时机开征社会保障税。

四、增值税转型改革中应当注意的几个问题

在按照“分步走”实施增值税转型方案的同时，必须注意解决以下问题：

1.解决好转型而诱发的矛盾

一是注意解决纳税人借部分地区转型试点的优惠政策偷税的问题。率先在东北，继而在中西部地区逐步实行消费型增值税，虽然可以求稳，但可能会造成增值税的征管漏洞。因为非试点地区的纳税人可以委托试点地区的关联方或非关联方为自己购买机器设备，从中非法享受固定资产进项抵扣税的优惠，逃避增值税。这种做法需要我们国税部门加大监控查处力度。二是充分考虑解决当前增值税转型试点对东北与其他地区带来的税负不公问题。由于消费型增值税首先在东北地区试点，而全国其他地区尚未推行，这就带来其他地区税负增高的问题，不利于企业的公平竞争。因此，东北地区的试点不宜过久，试点两年多后，必须考虑逐步推开，以后的间隔时间也不宜超过两年。

2.增值税转型应从税制改革整体考虑

要在东北以外的西北地区乃至全国推行增值税转型改革，必须有其他税种的改革相配合，即应加快整体税制改革的进度。如应尽快完成内外资企业所得税的合并，扩大增值税征收范围等，以使整体税制结构顺应经济发展的需求而更加合理。通过对税收收入结构的重大调整，各税种收入有增有减，既保证了税收收入的平衡和稳定，也充分发挥了税收调控经济的作用，使经济和税收能够协调快速发展。

3.取消增量抵扣的办法

增量抵扣是一定历史时期的产物，是一项临时措施，其目的是防止收入大幅度下滑。以东北地区试点的实际情况看，如果继续维持增量抵扣，在目前原材料涨价的情况下，企业很难有所作为，势必影响企业的积极性，长此以往，又会出现假新办企业的情况。因此取消增量抵扣既能发挥最大的政策效应，又在一定程度上遏制了假新办企业现象的发生。所以要推行增值税由“增量抵扣”向“全额抵扣”的转变。当然，一次抵扣完确实对收入影响太大，可以将存量固定资产的税金提取出来，分若干年度抵扣，这样做是比较科学和明智的。

4.规范增值税的税收优惠政策

在推行增值税转型改革的同时，应规范增值税的税收优惠政策。增值税作为体现中性原则的税种，本不应有太多的税收优惠。实行消费型增值税后，原有的一些优惠规定及对进口和境内采购机器设备给予减免等规定，已经失去保留的意义。而且现行的“先征后退”、“即征即退”、“以产顶进”、“以出顶进”等种类繁多的增值税优惠政策都是不规范的做法，应予取消。增值税转型后，对税收优惠要严加控制，并采用国际通行的规范做法，维持原有两档税率以体现差别，对出口产品实行真正的零税率，以便与国际接轨，增强出口产品在国际市场的竞争力。

5.积极推行配套改革

为保证增值税转型的顺利推进以及消费型增值税的有效运行，必须推行一系列行之有效的配套改革。

（1）适当扩大增值税税基。将转让无形资产、销售不动产等行业和与现行增值税征税范围联系较为密切的营业税应税劳务纳入增值税的征税范围，是解决增值税与营业税交叉征税以及税负失衡问题的有效途径。但由于建筑安装和交通运输业这两个行业的经营具有关系较为复杂、不易监控的特点，在目前条件下不易纳入。此外，出于与增值税的关联度和增值税链条有机结合、延伸的可能性考虑，金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业和其他服务业，仍应保持征收营业税为宜。

（2）降低一般纳税人的进出口“门槛”条件。允许企业自主选择做一般纳税人或小规模纳税人。即对于销售额不够标准但账册健全，并自愿纳入防伪税控系统的小规模纳税人，经审批可以认定为一般纳税人。对个别企业或行业达到一般纳税人标准的增值税纳税人，由于企业进项税额抵扣少，税负高，在取得上一环节税务部门代开专用发票或普通发票的前提下，报经省级国税机关批准，可允许其申请为小规模纳税人。

（3）相应调低小规模纳税人的征收率。由于增值税转型后逐步扩大了进项税金的抵扣范围，因而增值税一般纳税人的实际税负将有所下降。只有相应调低小规模纳税人的征收率，税负才能趋于公平。根据一般纳税人转型后的实际税负预测，建议可将小规模纳税人工业企业的征收率降为4%，商业企业降为3%，以给企业创造公平竞争的税收环境。

（4）完善分税制管理体制，适当增加地方财力。增值税转型的变化带来了各种税收收入结构的变化，必然会引起地方与中央财力分配关系的调整。西北地区财政非常困难，中央应当对省、市、县三级财政的承受能力给予充分考虑。一方面在增值税转型实施之际考虑调整增值税中央与地方财政分成比例，适当增加地方财政收入；另一方面，中央应充分考虑不同地区由于产业结构差异而导致的财政减收问题，尤其是在资本密集型行业集中的地区，地方财政减收的幅度会更大，中央应区分不同地区的减收幅度，有针对性地给予财政转移支付。

6.强化税收征管

加强税收征管是缓解增值税转型后财政压力的必然要求。从理论上分析，增值税转型使税基减少，增值税收入下降，但同时也将减轻企业的税负，增加企业利润，从而企业所得税会有一定的增长。因此，必须加强税收征管，包括增值税、企业所得税、个人所得税以及其他各税的征管，堵塞漏洞。通过加强征管，一方面可以增加财政收入，弥补财政短收；另一方面可以降低增值税在整个税收收入中的过高比重，更好地优化税制。