执法过失造成损害补偿的规定

第一节　行政赔偿概述

国家赔偿，从一般的意义上说，是对国家权力活动中的侵权行为，由国家承担赔偿责任的法律制度。由于现代社会科技的发展，国家权力的扩张，国家侵权的机会和可能性增大，国家赔偿也就变得十分重要，它对社会的稳定与发展以及对国家的民主和法制建设都有着十分重大的意义。在当代世界上，许多国家都已经建立起国家赔偿制度。在国家机关的活动中，行政机关及其工作人员的活动与公民、法人或其他组织的关系最为密切、最为直接，产生侵权的可能性最大，因此行政赔偿乃是国家赔偿制度的核心，学习和掌握行政赔偿的基本原理和内容是十分必要的。

一、行政赔偿的概念与特征

行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法执行职务时，侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。

行政赔偿的主要特征是:

1.行政赔偿中侵权行为的主体是行政机关和法律、法规授权的组织。侵权主体的特定性，是行政赔偿区别于其他赔偿的主要特征。民事赔偿中侵权行为的主体是平等的民事主体，司法赔偿中侵权行为的主体是行使司法职权的国家机关。

2.行政赔偿的请求人是其合法权益受到侵权行为损害的公民、法人或其他组织。行政赔偿的请求人是指作为行政相对人的公民、法人或其他组织，但并不局限于具体行政行为所指向的对象。凡是其合法权益受到具体行政行为和行政事实行为侵害的人都可请求行政赔偿。

3.行政赔偿的责任主体是国家，但行政赔偿的义务机关为致害机关。国家作为行政赔偿的责任主体是由国家与行政主体的关系决定的。行政主体代表国家，以国家的名义实施行政行为，因而无论是合法的行为还是违法的行为，其法律后果都归属于国家。行政赔偿是国家责任还表现在赔偿费用由国库开支，列入各级财政预算。但国家是一个抽象的概念，因而具体的赔偿事务，如确定是否赔偿和赔偿数额、出庭应诉、决定是否与受害人和解等，都是由行政赔偿义务机关来完成的。

4.行政赔偿的范围是特定的。我国《国家赔偿法》和《行政诉讼法》规定，行政赔偿的范围分为两类:一是具体行政行为造成的损害，例如违法的行政处罚行为、违法征税行为、行政不作为等造成的损害;二是行政事实行为造成的损害，即行政机关工作人员行使职权时，以殴打等暴力行为或违法使用武器、警械造成的损害。

5.行政赔偿的途径多样化。根据《国家赔偿法》、《行政复议法》和《行政沂讼法》的规定，行政赔偿请求人取得行政赔偿可以直接向赔偿义务机关提出，也可以在提起行政复议和行政诉讼时一并提出。

二、行政赔偿的界限

为了更好地把握行政赔偿的概念，掌握行政赔偿的特征，有必要把它与相关的概念加以比较分析，从而明确其界限。

(一)行政赔偿与司法赔偿

司法赔偿是指国家司法机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。行政赔偿与司法赔偿同属于国家赔偿的组成部分，在许多方面存有一致性，如赔偿的损害的范围、赔偿的计算标准、赔偿的主体都为国家等，但两者也存在许多区别。

1.两者的侵权主体不同。在行政赔偿中，侵权主体为国家行政机关及其工作人员，这里包括法律、法规授权的组织及其工作人员，受委托的组织及其公务人员。而在司法赔偿中，侵权主体是行使司法职能的国家公安机关、国家安全机关以及军队的保卫部门、国家检察机关、国家审判机关、监狱管理机关及在上述机关的工作人员。

2.两者发生的基础不同。行政赔偿发生在行政管理过程中，由行政机关及其工作人员违法行使行政职权而引起。而司法赔偿则由司法侵权行为而引起，发生在司法活动中，以司法机关及其工作人员在刑事诉讼中违法行使侦查权、检察权、审判权、监狱管理权以及在民事、行政审判中人民法院违法采取强制措施、保全措施以及执行措施为构成要件。

3.两者的归责原则不尽相同。行政赔偿采用违法归责原则，以行政机关及其工作人员的致害行为违法为前提。而司法赔偿则在适用违法归责原则的同时，兼采用结果责任原则。例如一审人民法院判决被告无罪，但人民检察院对该被告的逮捕决定在实体上和程序上都不违法，国家对该无辜公民应予赔偿。法院对某被告作无罪判决，是对逮捕决定的否定，并不意味着逮捕决定违法，因为逮捕的条件与作有罪判决的条件是不相同的。刑事诉讼中的情况比较复杂，如果归责原则仅限于违法原则，则不利于对公民合法权益的保护。

4.两者的追偿条件不同。按照《国家赔偿法》的规定，无论是在行政赔偿中还是在司法赔偿中都实行追偿制度，即国家在履行了赔偿义务后，可以责令有关责任人员承担部分或全部赔偿费用。但在行政赔偿中，追偿的条件是有故意、重大过失的工作人员或者受委托的组织、个人，采用的是主观标准。而在司法赔偿中，追偿的条件是实施刑讯逼供、殴打和以其他暴力方式伤害公民的工作人员、违法使用武器和警械伤害他人的工作人员和在审理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的工作人员。这里采用的主要是客观标准，其追偿的范围比行政赔偿中的追偿范围要窄，这主要是因为司法活动情况比较复杂，判断司法人员主观上是否存在故意或重大过失比较困难，故追偿的范围不能过宽，否则很容易挫伤司法工作人员的积极性。

5.两者的程序不同。行政赔偿与司法赔偿完全适用不同的程序，行政赔偿最终可以通过诉讼途径解决，而司法赔偿则是通过非诉讼途径来解决的。

(二)行政赔偿与民事赔偿

国家赔偿是从民事赔偿发展而来，因而行政赔偿与民事赔偿两者之间有许多相通的地方。例如，两者都是对受损权益的恢复与补救。但毕竟行政赔偿是独立于民事赔偿的自成体系的法律制度，和民事赔偿有很大区别，具体表现在:

1.赔偿主体不同。行政赔偿的主体是国家，即国家是赔偿责任的承担者，只是具体的赔偿义务由法定赔偿义务机关履行。而民事赔偿的主体是民事主体，且赔偿主体与赔偿义务人是一致的。

2.赔偿发生的基础不同。行政赔偿发生在国家行政权力的运作过程中，由行政侵权行为引起。而民事赔偿则由民事侵权行为引起，发生在民事活动中，与行政权力的运作无关。

3.赔偿的归责原则不同。行政赔偿的归责原则主要是违法原则，《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”而民事赔偿的归责原则主要是过错原则，即以行为人主观上的过错为承担民事赔偿责任的基本前提。此外，在民事赔偿中还确立了无过错原则和公平责任原则作为过错原则的补充。

4.赔偿的程序不同。和民事赔偿程序相比，行政赔偿有两点显著区别:首先，在提起行政赔偿诉讼之前，除在行政诉讼中附带提起赔偿外，请求人应先向赔偿义务机关提出赔偿请求，即实行赔偿义务机关决定前置原则，不经该决定程序，法院不予受理。而民事赔偿中，受害人可以直接向法院提起赔偿请求，无须经过任何前置程序。其次，证据规则不同，行政赔偿中赔偿请求人首先要证明损害已经发生，并且该损害系国家机关及其工作人员的违法行为所引起，继而，证明责任转移到被告，被告即国家机关要证明引起损害的行为合法或从未实施该行为等有利于自己的证据;而民事赔偿诉讼中则实行“谁主张、谁举证”的证据规则。

5.赔偿范围不同。行政赔偿主要限于物质损害的赔偿，精神损害原则上不予赔偿;对物质损害的赔偿以直接损失为限，不包括间接损失。而民事赔偿既包括对物质损害的赔偿，也包括对精神损害的赔偿，对物质损害的赔偿不以直接损失为限，也包括间接损失。

6.赔偿方式不同。行政赔偿以支付赔偿金为主要赔偿方式，而民事赔偿既可采取金钱赔偿的方式，也可采取恢复原状等方式。

(三)行政赔偿与行政补偿

行政补偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中，因其合法行为给相对人造成特别的损失，国家对其予以补偿的制度。行政补偿和行政赔偿虽然都是对在行政权力运作过程中受特别损害的相对人的补救，但两者有根本区别，具体表现在:

1.发生的基础不同。行政赔偿由行政机关及其工作人员的违法行为引起，即以违法为前提;而行政补偿则由行政机关的合法行为引起，不以违法为前提。

2.性质不同。行政赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态;而行政补偿则是一种例外责任，由法律规定为限，其目的是为因公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神。

3.补偿的范围不同。在我国，行政赔偿虽然不适用民事赔偿的等价原则，只赔偿直接损失，而且主要是物质损失，但仍比行政补偿的范围要宽。行政补偿一般以直接现实的损失为限，而且在许多情况下，法律规定的补偿额往往小于直接损失额。

4.发生的时间不同。行政赔偿发生在损害产生之后，公民、法人和其他组织只能就现实的已经发生的损害请求赔偿，不能对可能发生的损害请求赔偿;而行政补偿通常发生在损害产生之前，由法律直接规定。

三、行政赔偿的历史发展

(一)西方国家行政赔偿的历史发展

行政赔偿制度的产生是人类社会发展的必然趋势，从第二次世界大战以后，行政赔偿理论得到现代国家的普遍承认，世界各主要资本主义国家掀起了赔偿立法的高潮。

1.法国行政赔偿的历史发展

法国的国家赔偿，起始于行政职能领域，以后才拓宽到立法、司法职能领域。法国在1789年《人权宣言》中用“人民至上”的原则代替“国王至上”原则，揭示了国民主权、公共负担平等以及财产权神圣不可侵犯的原则，确认了国家责任。法国大革命后的法律又规定了行政机关对实施公共建筑工程所致损害，应当予以赔偿。但法国建立国家赔偿制度的标志，则是1873年权限争议法庭对“布朗戈案件”的判决。布朗戈的女儿被国营烟草公司雇用的工人开的翻斗车撞伤，就此，他向普通法院提起赔偿诉讼，被告是国营烟草公司所在地的纪龙德省省长，普通法院在受理了这一案件后，该省省长对管辖权提出异议，认为应当由行政法庭管辖，权限争议法庭对此案作出了判决。在这一案件中，确认了三项原则:一是国家应当对其公务员的过错负责;二是行政赔偿责任应当适用不同于民法的特殊法规则;三是行政赔偿责任的诉讼属于行政法院管辖。“布朗戈案件”，使国家赔偿责任发生了质的变化，国家放弃了主权豁免，从此以后，法国的国家赔偿制度有了很大的发展。

法国行政赔偿的范围比较广泛，从物质损害的赔偿发展到精神损害赔偿。行政法院最初只对能以金钱计算的物质损害判决行政主体赔偿，而对精神损害不予赔偿。例如，对于近亲的死亡，只赔偿医药费、殡葬费、扶养费以及由此引起的生活上的各种不便，而不赔偿死者近亲感情上的痛苦，因为感情不能以金钱计算。直至1964年的公共工程部长诉Letisserand家属案件中，最高行政法院判决赔偿死者近亲感情上的损害。此后，法国行政主体对物质损害和精神损害等一切损害承担赔偿责任。法国对国家不负赔偿责任的范围也有明确规定。例如，政府行为不负赔偿责任，政府行为是指政府与议会之间关系的行为和政府履行国际条约的行为，其责任只受议会监督，国家遇到严重威胁时总统履行宪法特别授权的行为也是政府行为。另外，在赔偿原则上，法国确立了公务员过错原则，此后，又确立了国家的无过错责任。在公法上通常只对确有过错的执行公务的行为所产生的损害负赔偿责任。这种过错称之为公务过错，是一种客观过错。它与民法上的主观过错不一样，在特殊情况下，只要行为与损害之间有因果关系，这时对执行公务的无过错行为所造成的损害，国家也承担赔偿责任。公务过错适用于除无过错责任之外的全部赔偿责任。无过错责任还包括危险责任，例如，行政法院于1919年判决国家对因弹药库爆炸而造成的损害承担赔偿责任。无过错责任只适用于某些特定事项，但它的范围也呈扩大趋势。

2.德国行政赔偿的历史发展

德国早期涉及行政赔偿责任的法律是1900年开始施行的《德国民法典》。该法典规定了公共团体对其公务员执行职务致第三人的损害，承担该法典第893条所规定的法人对其法人代表所负的责任。之后，各州法律规定了国家机关代替公务员承担辅助责任，但这个范围仍然有限。1910年德国《国家责任法》明确规定，官吏在执行公务时因故意或过失致第三人损害，国家应代为承担民法第893条的责任，从而确认了国家赔偿责任。

在1981年，联邦德国颁布了《国家赔偿法》，它规定在法律规定的情况下，国家对立法、司法、行政领域里一切侵权行为承担赔偿责任。还规定，自该法颁布时起，以前《德国民法典》、《国家责任法》等法律中一切有关条款均予以废止，从而以立法形式统一了国家赔偿责任。然而，联邦宪法法院在1982年判决这部法律为违宪立法，使该法至今未能生效，原先的有关法律依然有效。

3.英国行政赔偿的历史发展

与以法国、德国为代表的大陆法系国家的发展趋势相反，英国由于其不甚彻底的资产阶级革命，封建传统仍有较大市场，其国家赔偿制度的建立要比欧洲大陆的其他许多国家晚半个多世纪。英国长期固守着“国王不能为非”的信条，官吏即使有侵犯人民权益的行为，国家也不承担责任，而由公务员承担责任。到了19世纪，随着行政权的扩张，国家豁免造成的问题越来越严重，英国贵族院于是开始停止豁免权的扩张，它声称，赋予国家机关公共管理职能本身并不意味着授予豁免权，只有国家的中央政府的有关机构才享有国家豁免，然而这种界限很难划清。直至1947年《王权诉讼法》的公布，英国才放弃了国家豁免原则，确立了国家赔偿制度。《王权诉讼法》明文规定了国王对其雇用人或代理人的侵权行为承担赔偿责任。王权诉讼法通过实施后，英王的侵权行为责任也和普通的成年人一样，但是由于英王代表着全国的利益，所以在英王的侵权责任中有一些和私人责任不同的规则。现今的法律规定，行政人员在执行职务时的侵权行为仍然要负个人责任，英王政府在行政上的侵权行为由英王和实施侵权行为的行政人员负连带责任。英王主要负有以下侵权责任:(1)对英王的公仆及代理人在执行职务中的侵权行为;(2)有关普通法上作为一个雇主对他的雇员或代理人所负的义务;(3)有关普通法上的任何违反了作为财产所有者所负的义务。在《王权诉讼法》中，还规定了许多国家不负赔偿责任的例外。

4.美国行政赔偿的历史发展

美国在国家责任问题上深受英国的影响，在国家豁免学说的影响下，公民受到政府的损害得不到赔偿，个别人可以通过国会获得“立法特惠”获取补偿。

1946年美国公布了《联邦侵权赔偿法》，确认了联邦政府的赔偿责任。美国行政赔偿制度的基本原则是，凡政府之任何人员于其职务范围内因过失、不法或不作为，致人民财产上之损害或损失，或人身上之伤害或死亡，联邦政府同公民一样，依据行为或不行为发生地之法律负有其被提起损害赔偿诉讼之责任。由于美国联邦政府责任受国家豁免学说的影响极深，其立法规定了许多免责条款，如政府机关的自由裁量行为所产生的损害，不属于政府责任的范围。官员在执行职务中故意殴打、非法拘禁、不法逮捕、恶意起诉、滥用程序的行为所产生的侵权责任不属于政府责任等。此外，美国联邦政府始终坚持过错责任原则，而不承认危险责任，国家只对政府人员因过失、不法行为或不行为造成的损害负责，不承担无过失责任。

美国的《联邦侵权赔偿法》对各州政府没有约束力，但有一定影响。《联邦侵权赔偿法》的公布，促使各州政府开始逐步放弃主权豁免原则，而确认自己的侵权赔偿责任。

(二)中国行政赔偿的历史发展

我国国家赔偿的雏形，产生于新民主主义革命时期。这一时期，中国共产党领导人民进行新民主主义革命，并创建了新民主主义的政治与法律制度。这一时期的一些法规已非常重视人民合法权益的保护。如，1942年陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区保证人权财权条例》，此条例第1条就规定:“本条例以保障边区人民之人权财权不受非法侵害为目的。”在司法实践中，也十分注意冤假错案的处理问题，并制定了一些政策。抗日战争时期颁布的《山东省人权保障条例》第10条规定:“凡各级政府公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩办外，应负刑事及民事责任。被害人得就其所受损害依法请求赔偿。”

中华人民共和国成立后，颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第49条规定:“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”1954年的我国第一部宪法则确立了国家赔偿原则，它明确规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利。”此外，这一时期，党和国家也制定了一些有关国家赔偿的政策和法规。

我国1982年宪法再次重申了国家赔偿原则，规定由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利。根据宪法的精神，1986年颁布的《民法通则》第121条明确规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”1988年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第152条进一步明确规定:“国家机关工作人员在执行职务中，给公民、法人的合法权益造成损害的，国家应当承担民事责任。”1989年，我国制定公布了《行政诉讼法》，该法对行政侵权赔偿责任作了专章的概括性规定。该法规定了行政赔偿责任的要件、赔偿的主体、请求赔偿的程序、行政追偿以及赔偿费用来源等问题，从而进一步健全了我国行政赔偿制度。此后，为保证行政诉讼法关于行政赔偿制度的实施，1990年起又开始了《国家赔偿法》的制定，该法于1994年1月提交第八届全国人大常委会第五次会议初步审议，1994年5月12日第八届全国人大常委会第七次会议通过，并于1995年1月1日起施行。《国家赔偿法》的公布实施，使我国的行政赔偿制度更加完备，使我国的民主与法制建设有了更进一步的发展。