征收决定程序

第三章　征收决定程序

第二十三条　向建设主管部门申请征收城市房屋和农村土地前，在征收土地上实施的项目根据有关规定属于应获批准事项的，需用土地人应依照有关规定取得项目主管部门批准。

本法所称需用土地人，即征收申请人，是指为实现社会公共利益目的，符合本法第二章规定条件，需要通过征收取得特定土地使用权的公民、法人和其他组织。

立法说明：本条是关于需用土地人申请征收前应取得主管部门批准和关于需用土地人定义的规定。

公共利益一般都是通过实施某一具体项目来实现的，而项目的实施一般都有相应的负责单位，这些单位（主要是一些国家机关及其他承担公益事业的法人或组织）如果需要使用只有通过征收才能取得土地使用权的土地则成为需用土地人，同时也是征收申请人。征收将对公民财产权产生极大的影响，因此应慎之又慎。为防止征收被批准后，因有关部门对征收目的项目（即为实现某一征收目的而兴办的项目）未批准而撤销征收的情形出现，本法将相应目的项目获得批准规定为申请征收的前置程序。

第二十四条　需用土地人为中央一级有关单位或兴办项目属于全国性事业的，应向国务院建设主管部门提交征收申请；国务院建设主管部门决定同意征收申请的，可以指定被征收城市房屋或农村土地所在地县级以上人民政府建设主管部门组织实施。

其他需用土地人向拟征收的城市房屋或农村土地所在地县级以上人民政府建设主管部门提交征收申请。

被征收的城市房屋或农村土地跨越县级、市级、省级行政辖区的，由各行政辖区共同的人民政府所属建设主管部门受理征收申请；受理征收申请的建设主管部门决定同意征收申请的，可以自行组织实施也可以指定被征收城市房屋或农村土地所在地县级以上人民政府建设主管部门组织实施征收事宜。

立法说明：本条是关于建设主管部门受理征收申请的管理体制规定。

本法总则规定建设主管部门主管征收的管理体制，本条是这一管理体制的具体落实。本条规定了中央一级有关单位需用土地或兴办项目属于全国性事业时向国务院建设主管部门申请的原则，前者是为了与我国的体制相符合，后者则因为兴办项目本身性质决定了其应向主管全国征收事项的国务院建设主管部门申请。第二款规定其他需用土地人则应向征收实施地建设主管部门申请。第三款则是对出现被征收财产跨越多个行政区划的处理原则。本条同时考虑到国务院建设主管部门决策职责较多，不宜凡事皆事必躬亲，因此规定其可以指定有关下级部门具体负责组织实施有关征收事项。

第二十五条　需用土地人提出征收申请时，应提供以下材料：

（一）项目主管部门的批准文件，但项目不需批准的除外；

（二）拟征收土地的位置、范围，并附图纸；

（三）征收计划书；

（四）安置补偿方案；

（五）环境影响评价书；

（六）其他需用土地人认为应当提交的材料。

前款征收计划书应包括以下内容：

（一）征收目的；

（二）拟实施项目情况介绍、实施计划安排；

（三）土地使用计划并附图纸。

立法说明：本条是关于征收申请人应提交哪些申请材料的规定。

本条规定是对需用土地人申请征收在实体内容上的严格限制，它主要体现在以下几个方面：第一，应明确征收目的，以便审查是否符合本法规定的公共利益范围；第二，应确定征收计划，以保证将来申请人按照征收计划的规定利用土地；第三，列出项目必要性、可行性等，以确保项目能在征收完成后如期兴办；第四，初步安置补偿方案，本法将规定除一些特殊情况外，一般由需用土地人承担安置补偿费用的原则，在申请时明确初步的安置补偿方案，既可以及时向被征收人告知相关情况，也可以保证补偿资金及时到位，维护被征收人的合法权益。

第二十六条　建设主管部门收到需用土地人的申请后，应从以下几个方面对征收申请进行审查：

（一）项目是否已经取得项目主管部门批准；

（二）征收目的是否符合本法第二章规定；

（三）征收计划是否符合城乡规划；

（四）补偿方案是否合理；

（五）建设主管部门认为应当审查的其他事项。

征收申请中涉及土地管理事项的审查由建设主管部门在收到申请材料后三日内转请同级土地主管部门审查；土地主管部门应审查以下内容：

（一）征收申请是否符合土地利用总体规划和年度利用计划；

（二）征收计划关于土地取得方式的说明是否符合土地管理法及有关规定；

（三）土地主管部门认为应当审查的其他内容。

立法说明：本条是关于建设主管部门和土地主管部门审查征收申请的规定。

本法规定的征收决定程序如下：申请人兴办项目先经项目主管部门批准，然后向建设主管部门申请，建设主管部门与土地主管部门共同审查，审查同意启动征收程序的发布公告听取被征收人的异议，根据异议情况决定是否举行听证会，听证结束后或不需听证的则由建设主管部门报请有关人民政府批准，有关人民政府批准后由负责受理征收申请的建设主管部门发布征收决定公告，然后具体组织落实。

本条是建设主管部门主管征收事业，土地主管部门负责征收中土地管理事项的管理体现的具体落实，规定了以下几个方面：第一，征收申请人只需向建设主管部门申请，而关于土地管理事项的审查由建设主管部门转给土地主管部门。这样可以节约社会成本，提高行政效率；第二，关于建设主管部门的审查事项，主要集中在是否符合城乡规划和对是否符合公共利益方面；第三，土地主管部门则负责土地管理事项的审查，主要包括两个方面，即是否符合土地利用规划及是否符合土地取得方式，是应当划拨还是应支付土地出让金等。

第二十七条　土地主管部门应在收到建设主管部门转送的材料后三十日内完成前条第二款规定的审查，并作出有关决定送同级建设主管部门，同时抄告申请人；作出不同意决定的应说明理由。

建设主管部门应在收到土地主管部门决定书起十日内根据土地主管部门作出的决定和本部门的审查作出是否同意启动征收程序的决定送申请人，并同时抄告同级土地主管部门；不同意启动征收程序的应当说明理由。

土地、建设主管部门不同意启动征收程序，或未按照本法规定的时限作出决定的，申请人可以分别向上一级土地、建设主管部门申请行政复议；负责审查征收申请的部门为国务院土地、建设主管部门的，应申请国务院裁决。但不得向人民法院提起诉讼。

立法说明：本条是关于土地和建设主管部门审查完毕后作出行政决定的规定。

土地、建设主管部门受理征收申请审查后就应当作出是否同意启动征收程序的决定，对这一决定的理解需要注意以下几个方面：第一，同意启动并非意味着征收决定得到了批准，只是可以启动程序，后面还有被征收人的异议程序和报请批准程序；第二，两个部门无论同意与否都应当作出决定，不同意的还应当说明理由，这样可以防止两个部门任意行政，做到透明行政，同时也是为了保障申请人的知情权；第三，建设主管部门的决定应根据自身的审查结论和土地主管部门的审查结论作出，只要二者之一认为不应启动征收程序，则都应当作出不同意的决定；第四，同意或不同意启动征收程序的决定属于行政行为，本来应当具有可诉性，但考虑到审查属于专业性较强的事项，并且申请人一般来说并没有弱势地位，因此没有规定司法救济，而是规定了行政复议的救济渠道；第五，本条规定了土地、建设主管部门作出决定的时间限制。

第二十八条　审查事项不符合本法规定但可以补正的，建设主管部门、土地主管部门可以要求申请人进行补正。

申请人补正申请材料的时间不计入审查时间。

立法说明：本条是关于申请材料补正的规定。

征收申请人如果申请的征收目的不符合本法规定则属于不可补正事项，建设、土地主管部门不应同意启动征收程序。但是对于补偿方案、土地使用计划等其他事项则都存在补正可能，补正包括两个方面，一是补充有关材料，二是对方案进行修改。前条对两个部门的审查规定了时间限制，但申请材料的补正并不属于行政部门的责任，因此，第二款规定了补正时间不计入审查时间。

第二十九条　在同一土地上有二个以上需用土地人申请征收的，建设主管部门应根据征收目的的性质进行综合衡量；性质相同的，以申请人提交申请材料的时间先后为决定依据。

立法说明：本条是关于同一土地上存在两个以上征收申请时的处理原则。

其他法律在行政部门同时收到两个以上申请时规定了一定的处理原则，如商标法规定了使用优先与申请优先的双重原则。本法也有同样的问题，有时在同一土地上，不同的申请人基于不同的征收目的可能都向建设主管部门申请征收。在这种情况下，对征收目的进行综合价值考量，批准对社会公共利益更加重要的项目是理所当然的；在价值相当，无法分出轻重的情况，则应遵循一般的原理，即“先到先得”的原则，具体即是申请人提交申请材料的时间先后。

第三十条　建设主管部门应在作出同意启动征收程序的决定后五日内发布公告。公告应包括以下内容：

（一）征收申请人及其提出的征收目的；

（二）征收的地址、范围；

（三）补偿方案。

前款公告期间为三十日。

建设主管部门除发布公告外，应在建设主管部门对外办公场所、建设主管部门官方网站上提供申请人提交的详细申请材料供社会公众查阅，并不得收费；涉及国家秘密的材料除外。

立法说明：本条是关于启动征收程序公告的规定。

建设主管部门同意启动征收程序后，就应该具体负责组织实施各类征收事项，首先应让被征收人知情，这就需要通过发布公告的方式将有关事项告知被征收人，现时也保证行政决策的公开透明，社会公众能通过公告获取相关信息以对有关行政部门进行监督。本条第一款是对公告时限和公告内容的规定，公告内容着重于被征收人的知情权，保证被征收人能够依据公告内容在查阅相关详细材料后提出合理的异议，以维护自身合法权益。第二款则是建设主管部门提供详细材料的规定，公告这一载体无法将所有详细内容都承载，为充分保障被征收人和社会公众的知情权，有关部门应尽最大便利向社会公众提供材料，同时为防止借提供材料之便收取费用，本法明确规定了禁止收费的原则。部分征收项目或者征收项目中的部分事项可能涉及国家秘密，为保护国家安全，本条规定，相关材料不应被公开。另外，本法涉及大量公告，公告的发布办法，包括公告发布地点、方式等属于具体实施中的细节性问题，所以本法附则将规定由国务院建设主管部门具体规定。

第三十一条　自前条公告发布之日起，除于公告前因继承、行政强制执行或人民法院判决而取得所有权或他项权利，并于征收决定公告期间截止前申请登记者外，不得分割、合并、移转被征收财产，并不得在被征收财产上设定负担。

自前条公告发布之日起，被征收人不得作出任何增加被征收财产价值的行为，该行为在公告时已经开始的，应立即停止。

自前条公告发布之日起，房地产、工商等登记部门不得受理任何与被征收房屋有关的转让、抵押、租赁等登记。

立法说明：本条是关于被征收人在征收程序启动后不得增加被征收财产的规定。

本法总则规定了被征收人应当诚信，不得恶意套取国家补偿款的原则，本条从三个方面对这一原则进行了具体细化：第一，公告发布后，除特殊情况外（主要是国家强制力的实施），不得分割、合并、移转被征收财产，也不得在被征收财产上设定负担；第二，不得进行装修、出租、开办其他经营性业务等可能增加被征收财产价值的行为，行为已经开始的应立即停止；第三，房地产、工商等登记部门应不再受理任何与增加被征收财产价值有关的登记申请，这与征收执行程序中确定被征收人权属，即本法第四十一条有直接关系。

第三十二条　被征收人对征收目的、征收范围、补偿方案等有异议的，可以在公告期间内向建设主管部门提出，并可以申请听证。

建设主管部门应对前款异议进行审查，认为有关征收目的的异议成立的，应当终止征收；对于其他异议，应立即查明处理，并将处理结果书面通知异议人，异议人对处理结果不服的，可以申请听证。

第三十三条　前条听证申请内容涉及征收目的、补偿方案的，建设主管部门应在公告截止后十日内组织听证会。

建设主管部门认为听证申请不成立的，应当书面通知听证申请人并附具理由，听证申请人可以向其上级部门申请行政复议。

建设主管部门认为应当举行听证的，可以在公告截止后十日内组织听证会。

立法说明：这两条是关于被征收人提出异议、听证申请和建设主管部门审查异议的规定。

本法总则规定了征收过程中被征收人和利益相关人的参与权，被征收人应该参与到整个征收过程中，建设主管部门第一次发布征收公告后，征收程序就已经启动了，被征收人就应该参与到征收过程中来。被征收人有权对征收公告中的各类事项提出异议，还可以同时申请听证。对第三十二条的理解还需要注意，可以提出异议的主体是特定的，就是被征收人，不包括在被征收财产上享有担保物权的人等其他利益相关人；异议的对象是广泛的，被征收人可以对征收中的任何事项，如征收目的、征收范围、补偿方案等提出异议；异议提出的时间是公告期间；异议提出的方式不限，可以是书面的，也可以是口头的。

第三十二条第二款的规定则是建设主管部门对被征收人所提异议的审查，审查结果根据异议对象不同而不同：第一，被征收人关于征收目的的异议如果成立则征收终止，这主要是考虑到征收目的是征收的正当性基础，如果异议成立，即意味着征收目的不符合本法规定，征收没有正当性，因此应当终止；第二，对于其他异议建设主管部门也应当查明处理，并通知异议人。

第三十三条则规定了在什么情况下应当组织听证：第一，有关利害关系人听证申请成立的，听证申请的成立建设主管部门只做形式审查，即听证内容涉及征收目的和补偿方案。这两项内容将直接关系到被征收人的利益，保证征收申请人和被征收人在听证程序中充分发表意见，有利于协商一致，减少矛盾冲突；第二，建设主管部门认为应当举行听证的则可以组织听证会。另外，本条还对组织听证规定了时间限制。

第三十四条　听证按照下列程序进行：

（一）建设主管部门应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知异议人，并予以公告。

（二）听证应当公开举行。

（三）建设主管部门应当指定审查该征收申请的工作人员以外的人员为听证主持人，异议人认为主持人与该征收事项有直接利害关系的，有权申请回避。

（四）举行听证时，征收申请人应当对征收目的、征收范围、补偿方案等进行陈述，并提供相关材料；被征收财产所有人也可以提出证据或提出其他材料。双方可就有关事项、证据、材料进行质证、辩论。

（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

听证不得涉及属于国家秘密的内容。

立法说明：本条是关于听证程序的规定。

《中华人民共和国行政许可法》对听证程序作了较为完善的规定，本条是在借鉴行政许可法的规定基础上，结合征收的特殊情况作的规定。听证通知、公告，听证公开举行原则，征收异议人有权申请回避，听证笔录制作都与行政许可中的听证基本一致。不同之处只有听证内容上和涉及国家秘密的材料应保密的原则。至于何者属于国家秘密，应由有关部门依据保密法作出认定。

第三十五条　有下列情形之一的，建设主管部门可以不经听证径行报请有关人民政府批准征收决定草案：

（一）公告发布后，被征收人没有异议的；

（二）涉及国防事业的；

（三）建设公路、铁路、机场、港口等公共交通设施的。

立法说明：本条是关于听证例外的规定。

听证程序是为充分保障被征收人参与权而设置的，它的设置将加大行政决策成本是毫无疑问的。对于一些特殊情况，听证程序有时就显得没有任何必要或者听证成本太大，甚至是无法举行的，因此本法规定了一些听证的例外情况。第一项是因为被征收人没有异议，听证没有意义，故不需听证；第二项是因为国防事业大多涉及国家秘密，并且国防事业属于公共利益基本不存在争议；第三项则是因为这些事业属于公共利益也基本没有争议，同时为这些事业而进行的征收一般都会涉及非常多的被征收人，而且被征收人的分布也可能很分散，听证成本太大，有时甚至是难以举行的。

第三十六条　建设主管部门认为符合本法规定，可以启动征收程序的，应拟订征收决定草案报同级人民政府，同级人民政府审核后附审核意见逐级上报有批准权的人民政府批准。

建设主管部门报请批准的征收决定草案应附以下材料：

（一）征收申请人的申请材料；

（二）土地主管部门审查意见；

（三）建设主管部门审查意见；

（四）听证笔录，但未经听证的除外。

立法说明：本条是关于建设主管部门报请批准征收决定的规定。

第二章规定了不同情况由不同级别的人民政府批准征收决定的制度，这是为了严格审查征收项目，对一些不属于公共利益的项目进行严格限制。建设主管部门、土地主管部门作了初步审查，并且听取了被征收人的意见后，如果建设主管部门认为可以作出征收决定，启动征收执行程序，那么应按照本法规定的批准权限报请有批准权的人民政府批准。本条要求逐级上报，并要求每级都作出审核意见是为了保证征收决定除符合公共利益目的外，还与当地的社会经济发展规划，环境保护等要求相符合，同时也可以为上一级人民政府决策提供决策参考依据。为便于人民政府审查批准，本条第二款规定了征收决定草案应附的材料，其中听证笔录是为保证有关人民政府能够全面了解情况，避免“欺上瞒下”的情形出现。

第三十七条　各级人民政府应当在收到报请批准的征收决定草案后十五日内审核批准完毕。

立法说明：本条是关于人民政府批准时限的规定。

第三十八条　建设主管部门在收到有关人民政府批准的征收决定后，应在五日内发布征收决定公告，公告期间为六十日。

征收决定公告应明确征收决定批准机关、征收地址和范围、需用土地人和土地使用计划、补偿范围和标准及方式等。

立法说明：本条是关于建设主管部门发布征收决定公告的规定。

征收决定公告区别于建设主管部门第一次发布的启动征收程序的公告，征收决定公告发布后，征收就应当进入具体组织实施阶段，也就是征收执行程序。本条第一款规定了建设主管部门及时发布征收决定公告的原则。本条第二款规定了征收决定公告的内容，主要是为了保障被征收人的知情权，并且方便社会公众对此进行监督。要求征收决定公告包括土地使用计划是为了防止征收申请人不按照土地使用计划使用土地。

第三十九条　有下列情形之一的，所有权人得于征收决定公告之日起六十日内向建设主管部门书面申请一并征收，建设主管部门应当一并征收：

（一）征收土地的残余部分面积过小或分布凌乱，无法正常使用的；

（二）征收房屋的残余部分不能正常使用的。

在征收补偿发放完毕前，申请人可以书面撤回申请。

立法说明：本条是关于申请一并征收的规定。

土地或房屋的正常使用以其有完整形态为基础，若征收的残余部分面积过小，将导致其无法正常使用，价值严重减损。如果规定征收人可以一并征收或应当一并征收就可能导致征收范围无法完全界定，也可能违背被征收人的意志，因为被征收人可能对残余部分有特殊使用安排，或有其他特殊价值，因此也不宜规定征收人可以或应当主动进行征收。但为保证被征收人利益，规定被征收人申请一并征收是较为妥当的，只要被征收人提出了申请，则建设主管部门应当一并征收。本条还需要注意几个问题：第一，申请有时间限制；第二，申请应以书面为之；第三，在获得补偿前可以撤回一并征收申请；第四，本条规定的申请一并征收与本法前面规定的对宅基地使用权等应当一并征收的是有区别的，后者不论被征收人是否同意，建设主管部门都应当将其纳入征收范围，这主要是考虑这类财产没有独立存在价值，应与被征收的城市房屋或农村土地一并存在。

第四十条　有下列情形之一，被征收人认为不应进行征收的，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理：

（一）征收决定违反城乡规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划；

（二）征收决定的批准违反本法规定的程序。

立法说明：本条是关于征收决定程序中的司法救济的规定。

在征收决定程序中，在哪些情形下应赋予被征收人司法救济的权利是需要慎重考虑的。现代法治国家要求，公民有获得司法救济的权利。在面对任何影响行政相对人利益的行政行为时，行政相对人应有相应的救济渠道，有获得司法救济的权利。但征收申请的审查是一项专业性很强，而且征收要实现的目的许多涉及国民经济社会发展全局，如果将这些交予司法机关审查，在当前我国司法审判人员素质不高的国情下，是否会影响社会经济的发展是一个需要考虑的问题；同时我国的司法体制与司法现状也无法真正实现司法救济的作用。因此本法通过第二章规定较为严格的批准权限，第三章规定较为严格的报批程序来保证征收项目确实符合社会公共利益。但是，对于一些明显的违法情形，如果不规定司法救济又是不合适的，因此本条列举了两种可以提起诉讼的明显违法的情况：不符合有关规划和程序违法。