环境污染管控的思路和方法

1.1　问题的提出

国家统计局的统计公报显示，2003年我国人均GDP已经达到1　000美元。但是在经济发展的同时，经济与社会发展不平衡的问题逐渐凸现，中国在人均GDP　400—1　000美元的条件下，出现了发达国家3　000—10　000美元出现的严重环境污染^[1]，生态环境局部好转而整体恶化的趋势并没有得到改善。据统计，酸雨面积占全国的1/3，水土流失面积占38％，沙漠化面积扩大到18.2％，七大水系近一半河段严重污染^[2]。许多国家的发展经验表明，从人均GDP突破1　000美元到3　000美元的发展时期，是整个现代化进程中一个发展关键的阶段，生态环境是否得以改善是社会实现可持续发展的必要条件，如何建立有效的环境规制制度则是亟待研究的课题。

我国环境恶化程度的加深突出表现在各行政管辖区之间越界环境纠纷的增加上，其中最为典型的越界环境纠纷是流域污染问题。在我国，为数众多的河流穿越两个或者两个以上的行政辖区。在同一流域的不同行政区域，其利益往往是不同的。下游地区需要有足够的、清洁的水作为发展的必要条件，上游地区则有可能利用在地理上的先天优势充分利用水资源，并向水体排放和输送污染物。2000年水利部门对全国约700条大中河流近10万公里的河段进行水质检测，发现近1/2的河段受到污染，1/10的河段被严重污染。跨行政区的水污染冲突加剧，例如近年来有浙江庆元与福建松溪之间、江苏吴江与浙江嘉兴之间、河北承德张家口与天津之间、海河流域漳卫南运河地区的跨省污染纠纷^[3]，省级以下各行政辖区因越界水污染问题导致的纠纷也层出不穷。淮河流域、晋陕蒙交接地区以及太湖流域的污染问题尽管有中央政府的协调却长期难以得到有效的解决。

尽管我国环境污染态势整体恶化，但是环境规制制度的改革依然滞后，包括越界污染在内的环境问题基本上处在规制低效率的阶段。各地区主要关注对本地区范围内污染的治理，而且对命令—控制或者经济性的规制工具的选择主要考虑工具本身的成本效果而不考虑这些环境政策工具背后的激励问题，难以实现污染的有效控制。越界污染意味着污染外部性的成本由其他地区承担，污染来源地区缺乏激励对越界污染加以控制，在财政分权背景下污染来源地区甚至有激励增加越界污染，仅对环境规制工具本身进行比较和选择仅有助于局部地区的环境改善，并不能让各地区在越界污染问题上实现合作。

对中国环境问题的研究如果仅仅“把政策改革的重点放在已经恶化或者激化的环境问题上以及具体的环境管理目标实现和狭义环境政策的制定与实施上，较少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到宏观经济决策当中”^[4]，那么研究的重心难以摆脱环境管理的末端治理特色，同时也不能为环境管理提供制度化的动态调整能力，缺乏持续性的效果。对污染问题的研究必须考虑到政治经济改革过程中所形成的环境规制结构及其发展趋势以及特定规制结构下环境治理的有效激励问题，这正是本研究的出发点。