完善村级公共服务创新带动农村社区自治的对策

以农村公共服务机制创新为核心的农民权益保障体系的完善，是一项长期持续的工程，需要我们根据群众的需求，及时发现和分析推进过程中的问题，寻求解决问题的途径与方法。

一、全面提升党员干部对村级公共服务和农民权益保障政策的执行力

要继续对各级干部开展公共服务和社会管理改革相关知识的学习培训，教育基层干部转变观念，深刻认识农民权益保障工作在统筹城乡综合配套改革中的战略定位与现实意义。只有通过村级公共服务和社会管理的改革，为农民提供基本生产、生活条件保障，才能解除社会各界对土地使用权流转后，失地农民生存底线丧失的担忧；只有通过村级公共服务体系的完善，才能消除长期存在的农村公共服务严重短缺、农村不能分享社会福利的不公平现象；只有通过农村公共服务和社会管理的改革，促使政府在农村的工作方式由行政管制转变为公共服务，才能让农民在公共事务管理中充分表达利益、有效行使权利。

要有针对性地组织基层干部到村级公共服务和社会管理方面有成功经验的示范点进行实地调研、学习、交流与借鉴经验。尤其要在基层干部中开展公共政策、社会管理、依法行政等方面的综合素质培训，全面提升基层干部的行政能力和执行力。

二、加强对农民工政策宣传的广度和深度

对于长期在外打工的农民工，要由相关人员定期给他们寄送相关的政策材料，通过手机短信、电子邮件等形式经常与他们保持一定的联系，听取他们对村级公共服务和农民权益保障的意见和建议，让他们对家乡有归属感，吸引他们早日回乡，成为新农村建设的主力军。对于白天在城市打工，晚上回家的成都城郊农民工，需要村（社区）干部、议事会成员，充分利用他们晚上在家的时间，通过走家串户，向他们热情宣传相关政策。同时，积极发挥当地志愿者，尤其是大学生、研究生志愿者对村级公共服务和农民权益保障政策宣传的积极性与创造性。

要把政策宣传与村民公共需求调查结合起来，一方面向村民解读政策，宣传村级公共服务改革和构建农民权益保障机制的现实意义，另一方面要认真倾听群众的呼声，了解他们对以村级公共服务改革推动农民权益保障机制完善的意见与建议，变现有单项灌输的行政化宣传为政府与村民坦诚沟通的互动双向式宣传。

三、构建多元化的公共服务投入渠道与经费保障机制

针对目前村级公共服务和社会管理改革过度依赖政府投入的现象，一是要明确各级政府公共服务和社会管理分担机制，明确各级政府的责任，加大财政转移支付力度，提升边远落后地区基层政府的公共服务供给能力。尤其要加快乡镇政府的职能转变，弱化或取消经济建设职能，增强其公共服务和社会管理职能。二是要继续完善村级公共服务和社会管理的分类供给机制，探索村级公共服务和社会管理市场化与社会化的有效途径，在政府购买公共服务的过程中，健全公共服务价格形成机制，吸引更多社会资本参与村级公共服务和社会管理的有效供给。三是要进一步完善农村金融服务机构，健全村级公共服务资金的融资平台、融资机制，要通过村级公共服务融资机制的创新从根本上解决农村自治组织在村级公共服务融资问题上的“不融资”、“怕融资”、“融资难”等一系列障碍问题。四是要激励农村的经济合作组织参与村级公共服务和社会管理改革，拓展资金筹措渠道，形成政府、市场、社会、村民协同参与的村级公共服务和社会管理新格局，为完善农民权益保障奠定坚实的财政基础和金融运作机制。

四、进一步规范民主议事规则，健全民主监督机制

鉴于村级公共服务专项资金使用机制存在的漏洞问题，今后要进一步完善村民议事会成员选举程序，改变议事会成员构成比例；进一步规范和完善村（居）民易掌握、易操作的民主议事规则；对乡镇（街道）、村组干部、议事会成员等进行议事规则培训，使之完整掌握民主议事的目标、方法、程序；要进一步明确乡镇（街办）对村（社区）议事会的指导、引导责任与作用，基层议事会不能民主议事，相关镇村干部要被问责；规范和修改完善村（居）民议事会、村（居）委会工作制度，建立健全村（居）民民主管理的长效机制；在村级专项资金的使用、管理、融资项目建设以及土地综合整治等工作开展的过程中，要进一步规范和完善村（社区）民主建议和意见的收集、筛选、决定、实施、监督、验收等程序，在村级公共服务项目实施过程中实现民主性、可行性与科学性的统一。

要按照基层民主常规化、科学化、规范化、制度化的要求，针对实际工作中的重点、难点和关键环节，研究制定村级民主机制建设的基本标准，组织开展村级民主机制建设达标验收活动；以随机抽查、重点检查和第三方评估调查等形式，结合村级专项资金使用和土地综合整治项目实施，建立村级民主机制建设的日常监督机制，对发现的问题及时整改，促进长效机制的建立与完善。

五、明确村级公共服务和农民权益保障的范围与标准

由于村级公共服务和农民权益保障涉及的服务对象、供给主体和政府层次较多，在服务程序、支出标准、服务质量等方面的要求不一，从而影响了村级公共服务和农民权益保障的规范化与公平性。这就要求我们根据城乡基本公共服务均等化的要求，分类制定村级基本公共服务和农民权益保障的标准，明确服务和保障的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为完善村级公共服务和农民权益保障体系提供一个基本参照系统。

一是制定村级公共服务和农民权益保障的技术标准，即确定村级公共服务和农民权益保障的范围、分类与责任分工。二是制定公共服务和农民权益保障的质量技术标准，即根据各类公共服务的特性，分类制定服务质量标准。如制定全市统一的基础教育质量标准，公共卫生和基本医疗质量标准等。

六、建立、健全村级公共服务和农民权益保障的分享机制

“三个集中”的推进，城镇化、工业化的快速发展，打破了原有以行政村建制的农村社区布局。农民向集中居住区集中，不仅引发了农民生产、生活方式的剧烈变化，也引发了社区居民成分的异质化趋向，出现了不同于传统行政村格局的农村新型社区。如“村改居”后形成的社区、城郊型社区、农业型社区等。面临农村社区结构的多元化与异质化，现有的以户籍为基础的村级公共服务和农民权益保障供给模式必然遭遇现实的尴尬。调查显示，对于没有本村户籍的外来居民能否享受本村的公共服务的认同度目前存在较大差异，只有59.7%的人认为应该享受，但有40.3%的人认为不应该享受。这就导致了目前农村新型社区中公共服务供给的不公平现象。

表6.11　没有本村户籍的外来居民是否应该享受本村公共服务调查数据

要解决上述问题，政府必须考虑如何适应农村新型社区的新情况，突破现有户籍制度的局限，通过建立村级公共服务的分享机制或补偿机制，让所有居民享受同质化的公共服务，行使居民参与村（社区）管理的基本权利。只有这样，才能引发外来居民对社区的归属感与认同感，化解基层社会矛盾，构建和谐社区。

七、建立村级公共服务和农民权益保障的绩效评估机制

第一，既然统筹城乡是为了广大农民群众的，那么统筹城乡的绩效也就应该接受广大农民们的评估，而广大村民对城乡统筹监督的过程也是他们维护自己基本权益的过程。在我国，党和政府始终是为人民服务的工具。既然是为人民服务，那就应让人民满意，“要想让人民群众满意，首先就得接受人民群众的评议”^[1] ，以充分保障人民群众在统筹城乡中的话语权。

第二，要建立、健全地方人民代表大会和公民社会对农村工作的科学绩效评估机制，加大对地方领导干部行政问题的力度与广度，让广大党员干部在城乡统筹中真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

实际上，在以统筹城乡推进西部大开发的过程中，完全由党政公共部门主导的绩效评估，完全由科研机构主导的绩效评估，和完全由农村基层农民主导的绩效评估都无法实现城乡统筹和西部大开发过程的科学性、民主性、合法性的有机统一。建立、健全“上级党委政府评估、村级群众评估、专家学者评估”三者有机衔接和良性互动的多元合作绩效评估模式，是在科学发展中实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”既定目标的理性路径。

在走向治理现代化的今天，“治理就是服务”的理念已日益深入人心。推进基层社会治理体系和治理能力现代化，当前最重要的就是要在健全基层社会基本公共服务体系的基础上，不断创新基层社会公共服务机制，以服务机制创新带动自治机制创新。为了避免村级公共服务和农民权益保障改革的形式化、运动化，必须尽快形成促使村级公共服务和农民权益保障持续深化的约束激励机制，还应该制定公共服务绩效评估的技术标准 ，通过制定《成都市村级公共服务和农民权益保障绩效评估条例》，规范公共服务和农民权益保障绩效评估的原则、主体、程序、指标、应用途径等，用以检测城乡基本公共服务和社会治理均衡化程度和村级公共服务的效率与质量，为实行“公共服务问责制”提供依据，形成公共服务的激励约束机制。

【注释】

[1]参见蒋德、丁国锋：《江苏把执法评判权交给群众》，《法制日报》，2008年10月2日。