采取有效措施，加强对农民工合法权益的保护

五、采取有效措施，加强对农民工合法权益的保护

（一）加快建立和完善涉及农民工权益保障的法律法规

一是抓好现行法律法规的落实。建议各级人大加强对《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等法律的执法检查，政府有关部门加大监督检查力度，对侵害农民工权益的行为要依法处理。二是抓紧制定和完善有关法律法规政策。各级人大、政府应尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策，逐步建立完善以《劳动法》为核心的劳动法律体系，出台《社会保险法》、《职业技能培训考核条例》等法律法规。建议国务院尽快修改《职工代表大会条例》或制定《企业职工民主管理条例》，使职工民主管理覆盖到非公有制企业和农民工。三是完善工资支付的法律法规。建议国务院尽快制定《企业工资条例》，明确用人单位必须以货币形式按月足额发放农民工工资，对拖欠农民工工资的企业除责令支付工资及赔偿金外，还应加大处罚力度。在《刑法》中，对欠薪逃匿和拒不支付工资的行为，也应做出追究刑事责任的规定。

（二）加强劳动合同管理，规范劳动用工制度

一是依法签订和规范劳动合同，所有用人单位必须依法与农民工签订劳动合同。劳动保障部门要依法规范劳动合同的签订、续订、变更、解除和终止等各环节工作，防止用工行为短期化。工会要积极帮助、指导农民工签好劳动合同。二是加强劳动合同管理。劳动保障部门要指导用人单位建立健全劳动合同基础台账和管理制度，提高管理水平。企业工会要建立劳动合同的内部监督制度。用人单位解除农民工劳动合同时，应当事先将理由通知工会，工会认为用人单位违反法律法规和有关合同规定并要求重新处理时，用人单位应当研究并将处理结果书面通知工会。三是建立实施劳动合同的联动机制。劳动保障部门和工会要依托劳动关系三方协商、工会与政府联席（联系）会议制度，建立政府主导下的推动劳动合同工作的联动机制，强化劳动保障部门的执法主体责任，强化工会指导和帮助、监督的社会责任。四是规范劳务用工制度。建议最高人民法院在司法解释中，明确农民工的法律关系及所适用的法律，劳动保障部门要加大对劳务中介组织的监督管理，督促其履行对农民工应承担的法律责任。

（三）建立解决拖欠和克扣农民工工资问题的长效机制

一是建立工资支付保障机制。工资支付保障制度包括欠薪保障制度和工资预留保障金制度。欠薪保障制度即对企业征收一定比例的保障金，一旦出现企业拖欠员工工资情况，可由政府从欠薪保障金中先行垫付给员工。预留保障金制度即由建设单位在申领施工许可证前，按工程造价的一定比例缴纳保障金，存入在银行开设的农民工工资专用存款账户，专门用于农民工工资的支付。二是健全工资支付监控制度。所有企业特别是农民工比较集中的企业，应建立员工工资台账，将员工工资发放情况张榜公布，并向劳动保障部门备案，劳动保障部门应建立定期抽查制度。有条件的地区和企业，应尽快实行农民工工资银行代发制度。三是进一步完善最低工资制度。改变政府行政管理部门关起门来确定最低工资标准的做法，要吸收行业工会、行业协会等组织及农民工代表参与确定最低工资标准。借鉴国外通行做法，推行小时最低工资标准按工作小时计薪。抓紧组织制定不同行业、工种的劳动定额标准。对记件工资、提成工资等的确定方法进一步细化，做出明确规定，防止变相压低工资标准。要通过进一步完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本信息指导制度等，引导用人单位合理调整各层次劳动岗位农民工工资水平。严格执行最低工资标准至少两年调整一次的规定，国家有关部门要加强对各地最低工资标准制定和调整的监督指导。四是建立农民工工资正常增长机制。国家在分配制度改革中就应统筹考虑农民工工资的增长问题，并逐步解决农民工与城镇职工同工同酬问题。防止农民工实际工资收入低于当地最低工资标准。各级政府应支持工会代表农民工与用人单位进行工资集体谈判并签订专项协议，完善企业内部正常的工资增长机制。五是建立工资支付监督机制。建立农民工工资支付监控、用人单位欠薪报告等制度，畅通举报投诉渠道，加强社会监督。同时，将工资支付情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，实行分级建设、信息共享。对出现工资发放信用缺失现象的违规企业，降低其信用等级，情节严重的可以吊销其资质或营业执照，并依法向社会曝光。加大对企业欠薪行为的处罚力度，对企业无故拖欠和克扣工资的行为按1至5倍处罚。此外，建议在中国刑法中做出相关规定，对恶意拖欠、克扣农民工工资、不依法提供必要劳动保护条件并对其合法权益造成重大损害者，可追究有关责任人的刑事责任。

（四）进一步加大劳动保障监察执法力度

进一步加大劳动保障监察执法力度（劳动与社会保障部调研组，2006，209—210）。首先，在监察内容上，农民工工资和劳动保护问题应作为当前及今后劳动保障监察的重点。一方面，应重点对建筑企业、中小型劳动密集加工企业的农民工工资拖欠问题定期进行严格的监察，既要解决旧的拖欠，又要防止新的拖欠；另一方面要重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。其次，在监察手段上，要畅通举报投诉渠道，对举报投诉用人单位拖欠农民工工资等违反劳动保障法律、法规和规章的行为，做到发现一起、查处一起。第三，在监察队伍建设上，要充实劳动保障监察队伍，增加监察机构和人员编制，抓好专项培训，全面提高劳动监察队伍的整体素质。同时，建立劳动关系预警机制，准确监控，及时掌握劳动关系的变化，将矛盾化解在萌芽状态，维护劳动者权益，建立和谐稳定的劳动关系（本课题有专门章节对此研究并提出建议）。

（五）积极推进劳动争议处理体制改革

现行“一裁二审”、仲裁前置的劳动争议处理制度，其本意是要通过劳动仲裁机构的专业性，及早解决争议。但实际情况并非如此，劳动仲裁前置制度反而成了及早解决劳动争议的障碍。劳动法规定，任何一方对仲裁裁决不服，都可以向法院起诉。作为起诉人，肯定认为仲裁不公，才向人民法院起诉。而根据最高人民法院2006年10月1日颁布实施的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》〔法释（2006年）6号〕规定：只有劳动者以用人单位的工资欠条为证据才能直接向人民法院起诉，否则，劳动仲裁是诉讼的必经前置程序，这样一来，一个劳动纠纷案，就有可能经过“一裁两审”，比一般民事诉讼，当事人可能多支付三分之一费用，加大诉讼成本，造成当事人诉累，同时也违背“两审终审”原则。

针对这些问题，各个地方也对劳动仲裁制度进行了改革。如江西省采取了一些劳动仲裁便民措施：一是有正当理由仲裁时效可中断。劳动争议调解组织自收到调解申请之日起应当在15日内调解完毕，达不成协议的，应告知当事人申请仲裁。工作人员对于经审查符合受理条件的案件，应当在两个工作日内填写《立案审批表》。对于困难群体启动绿色通道，做到随到随立案。同时，对劳动者一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，只要有正当理由且能提供证明材料的，仲裁时效可以中断，重新计算。只要不超过一年的时效，仲裁委员会都应当立案受理。二是可预约非工作时间开庭。劳动仲裁机构在处理劳动争议案件时，可以实行答辩期征询制度。对当事人自愿减少答辩期限的，劳动仲裁机构可立即组织开庭，尽量缩短案件处理周期，及时快速处理劳动争议。对劳动者当事人确因工作原因不能在正常工作时间到庭参加仲裁的，经劳动者当事人申请，劳动仲裁机构可以实行预约开庭（夏岚，2008）。

但是这些措施只能解决仲裁程序的皮表问题，对涉及脏腑的问题却无能为力。把工资欠条形成的债务从劳动仲裁程序中解脱出来，虽然提供了一些便利措施，但是这些措施只是治标不治本，只能算是一个阶段的进步。因为劳动仲裁的弊端远远不止这些。采用“一裁两审”制，仲裁实际上是强制前置程序，人民法院不能直接受理劳动纠纷案件，这种立法是符合计划经济制度的。因为在当时社会中，工人几乎都是国企全民正式工，而且人数较少。但随着市场经济的发展，用工制度彻底变化了，这种计划经济的残留物是不适应新的劳动关系的。

最有效的办法就是取消劳动仲裁的准司法程序，在法院设立单独的劳动法庭，有条件的或在积累经验基础上设立劳动法院，及时有效的保护劳动者的权益，真正实现公平正义。因为取消劳动仲裁的准司法程序是符合法理规定的，理由如下：

（1）劳动关系是劳动者与用人单位两个平等主体之间的法律关系，符合大民法调整平等主体之间人身和财产关系的规定。

（2）因劳动关系产生的纠纷种类很多，将其纳入诉讼程序，保证了劳动者的劳动权得到救济，对侵犯劳动者的权利通过诉讼程序能够得到救济。

（3）将因劳动关系产生的纠纷直接纳入诉讼程序，可以直接适用民事诉讼程序中的支付令制度、诉前财产保全制度、简易程序、集体诉讼等规定，维护当事人的合法权利。

（4）将因劳动关系产生的纠纷直接纳入诉讼程序，可以直接适用司法援助程序，维护农民工等弱势群体的权益。

根据中国《立法法》的规定，对涉及诉讼程序的立法，应该提请全国人大或常委会通过。因此建议全国人大及其常委会对民事诉讼法律进行扩大性解释。对涉及劳动者与用人单位之间因劳动关系产生的纠纷在大民事审判庭下设立专门的审判庭，培养专门审理劳动关系纠纷的法官。

（六）改善劳动安全卫生条件，切实保护农民工的生命健康安全

一是落实和完善劳动安全卫生相关制度。政府有关部门要与工会建立完善劳动安全卫生协商、教育培训制度，督促用人单位严格做好农民工岗前培训工作。卫生部门要督促企业建立健全职业健康监护制度。建议修改《安全生产法》、《职业病防治法》、《女职工劳动保护规定》的有关条款，加大对违法企业的处罚力度。二是加强安全生产监督检查和管理。安全生产监督管理部门要重点加强对危险行业、工种和职业危害严重的作业场所、规模以下非公有制企业的监督检查，督促企业改善农民工劳动生产环境，解决安全生产隐患和职业病危害问题。劳动保障部门和企业要依法确保受工伤事故和职业危害的农民工能够得到医治和赔偿。工会发现企业违章指挥、强令农民工冒险作业，或者在生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复；发现危及农民工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织农民工撤离危险现场，企业必须及时做出处理决定。三是加强群众监督。企业劳动保护规则、措施等要经过职代会审议通过。集体合同的劳动安全卫生条款，要规定参加工伤保险、防止工伤事故和职业危害、改善劳动条件等具体内容。工会要监督企业落实国家劳动安全卫生规定，健全群众性劳动保护监督检查体系，发挥群众劳动保护监督检查的作用。

（七）加大对农民工的法律援助力度

要把农民工作为法律援助的重点对象。农民工作为弱势群体，在仲裁和诉讼中很难做到平等地主张自己的权利，为他们提供必要的法律援助具有十分特殊的重要的作用。建议各地法律援助机构对农民工就请求支付劳动报酬和请求工伤赔偿申请法律援助的，不再审查其经济困难条件，一律无偿提供法律援助。现在的主要问题是，随着农民工维权意识的增强，请求法律援助的农民工越来越多，造成农民工维权的法律援助经费和人力资源普遍不足。为了解决这一问题，建议中央财政在拨付补助地方法律援助办案专款中考虑增加为农民工提供法律援助所需部分。各级地方政府在现有的法律援助业务经费中增加为农民工提供法律援助所需的经费，或建立农民工法律援助专项资金，专用于为农民工追偿劳动报酬和请求工伤赔偿的法律援助事项，保证需要帮助的农民工获得及时有效的法律援助。

（八）充分发挥工会在农民工维权中的重要作用

维护农民工的合法权益，是各级工会组织的重要职责，是新时期工会工作的重要内容。要积极组织农民工加入工会。有关部门要在开展审批新建企业章程、登记注册、年度检查、劳动保障监察、税收等工作时，督促企业依法组建工会，重点做好非公有制企业工会组建和维权工作。企业要依法保障农民工参加和组织工会的权利，为工会正常开展工作创造必要条件，依法拨付工会经费，不得干预工会事务。要不断完善工会维权机制。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，广泛开展包括农民工在内的职工维权活动。同时，要充分发挥各级共青团、妇联等群众团体在农民工维权工作中的作用。