历史上荒诞的粮食制裁分析

在有史可考的200多起经济制裁当中，纯粹的粮食制裁并不多见。粮食制裁通常是全面经济制裁的一部分，很少单独使用。历史上最著名的粮食制裁案例是1980年美国对苏联的粮食制裁。

20世纪70年代末，苏联的计划经济体制陈旧僵硬，效率低下，几乎走到山穷水尽的地步。农业连年歉收，不得不大量进口粮食。1972年与1975年度，粮食净进口分别为2100万吨与2500万吨。1979—1980年度，由于农业歉收，苏联计划进口3400万—3700万吨粮食，其中从美国进口2500万吨粮食，占当年粮食进口计划数量的70%左右。

勃列日涅夫集团不思改革，反而穷兵黩武，1979年12月24日派兵入侵阿富汗，引起全世界一片抗议之声。美国总统吉米·卡特^[1]于1980年1月4日宣布对苏联实施粮食禁运，中断1700万吨粮食贸易的出口合同。卡特政府预期禁运政策将对苏联的饲料供给及肉类生产造成破坏性影响，从而在苏联国内产生压力，迫使其从阿富汗撤军。

1980年1月12日，加拿大、澳大利亚、欧盟等美国传统盟国纷纷表态，同意参与这次粮食禁运，并保证它们向苏联出口粮食不超过“正常和传统”水平。

实践证明，美国卡特政府过高估计了构筑粮食禁运统一战线的能力，忘记了世界经济的多元性。

阿根廷在禁运一开始就拒绝合作。尽管阿根廷在1980年遭灾歉收，由于苏联愿意支付较高的价格，阿根廷削减了对意大利、西班牙、日本、智利等国的出口，高价卖给苏联玉米、高粱等谷物450万吨，利润提高了25%。^[2]

虽然美国的盟国都表态参加对苏联的粮食制裁，不过，欧盟、加拿大、澳大利亚只承诺把向苏联出口的谷物维持在“正常和传统”的水平以下。这个水平究竟多高，概念很模糊。各国阳奉阴违，只要有利可图就绝不放弃任何一笔买卖。

澳大利亚在1979—1980年间向苏联出口谷物430万吨，其中一部分是在美国发起粮食禁运之后售出的。

欧盟在此期间向苏联出口80万吨粮食，同比增加四倍多。

加拿大在1980年2月向苏联追加销售200万吨粮食，在一年期间内销售粮食总量达到350万吨，远远超出过去三年的平均量。在1980年夏季，加拿大对苏联出口谷物增加到500万吨。同年8月加拿大与苏联签订每年出口500万吨粮食的协议。1980年11月，由于美国与中国签订了长期粮食贸易协定，加拿大认为美国挖了自己的墙脚，气愤之余宣布再增加向苏联出口粮食210万吨。从1980年6月到1981年6月，加拿大向苏联出口谷物达680万吨。

卡特政府号召各国制裁苏联，可是盟国在利益驱使下各行其是，美国政府无可奈何，只好睁只眼，闭只眼，原本脆弱的统一战线很快就分崩离析。

卡特政府切断了美国商人直接向苏联出口小麦的渠道，却给国际粮食贸易集团提供了难得的商机。它们通过第三国将粮食转口卖给苏联，从中牟取暴利。其中，西班牙、瑞典和泰国的贸易公司表现尤为积极，获利甚厚。美国人自己也不甘落后，美国最大的几家粮商在海外都有分公司，这些分公司很快就变成了转运站。粮商们以商业秘密为由，绕过各级政府监管部门，将谷物“泄漏”出境，去向不明。据估计，流出的谷物高达500万吨。东欧各国原计划在1980年从美国进口1600万吨粮食，禁运开始之后，它们进口谷物骤然上升到1800多万吨。其中相当一部分被转运去了苏联。美国政府要求所有的粮商申报出口谷物的目的地，却没有办法检查在到达目的地之后是否被转运，更没有办法监督转运粮食的去向。美国监管部门哀叹，只要商船一离开大湖区（The Great Lake）就没有办法监管。^[3]砍头的买卖有人做，赔本的生意没人干。正是这些粮商把卡特禁运的城墙挖开一个大洞，使得粮食禁运徒具虚名。如何监督、制止和惩罚这些中间商？美国的法律管不了那么宽，更没有办法关闭国际粮食市场。按下葫芦浮起瓢，弄得美国政府很恼火。

最要命的是，粮食禁运直接打击了美国自己的农场主。美国政府突然下达粮食出口禁令，农场主手中的小麦卖给谁？于是农场主联合起来，要求政府给予补偿。美国政府只好花费22亿美元收购农场主无法销售的1700万吨粮食。由于粮仓的容积又不够，打下来的粮食没有地方保存，损失难以避免，只好千方百计推销。结果，许多粮食落入投机商手中，通过各种渠道流出。明知道其中有一部分最终流去苏联，可是，没有人愿意认真查处。绝大部分禁运的谷物在1980年夏季就都售出了。

在冷战环境下，苏联的意识形态宣传扭曲了真相，苏联老百姓没有获得外部信息的渠道，没有形成来自民众的压力。在计划经济体制下，苏联国内粮价受到政府直接控制。西方的粮食禁运丝毫没有改变苏联的粮食价格，没有直接冲击一般民众的日常生活。

卡特政府的粮食禁运声势浩大，却扑了一场空。卡特总统的顾问们预测粮食禁运会使苏联肉类消费下降20%，可是，苏联1980年粮食进口高达3120万吨，饲料供给率仅下降2%，对肉类消费并没有产生显著影响。苏联对美国发起的粮食制裁毫不在乎，继续在阿富汗大打出手。

在1980年大选中，美国共和党的里根猛烈抨击卡特政府的粮食制裁政策，他的理由很有说服力：粮食禁运对苏联这样的大国根本不起作用，反而严重损伤了美国农场主的利益。里根许诺一旦当选就结束粮食禁运。毫无疑问，大量美国农民的选票转向里根，最终让卡特丢掉了白宫宝座。1981年4月，里根入主白宫，几个月后便宣布解除禁运，终结了这次历史上规模最大的、历时16个月的粮食贸易战。^[4]

在粮食禁运中，美国农场主吃了亏，他们吵得地覆天翻，要求美国政府赔偿损失。里根当然不愿意掏钱来为民主党政府买单。许多国会议员为了给自己拉选票纷纷给农场主撑腰代言。为了安抚农场主，美国国会在1981年12月通过一项立法：如果再一次发生粮食禁运，政府必须赔偿农民的经济损失。^[5]同时修订《期货贸易法》，明确规定即使发起粮食制裁也必须执行在此之前270天内签订的粮食购销合同。也就是说，如果签了粮食合同，就必须执行。粮食制裁只能管下一年的交易。对于农场主来说，只要他们签了合同，就可以放心种植、收获、销售。政府无权废掉他们手中的合同，只不过要求他们下一年就别和被制裁的对象再签合同了。这两项立法基本废掉了粮食制裁的武功。美国政府如果要动用粮食制裁，首先要考虑支付给农民多少赔偿金。其次，即使下决心执行粮食制裁，也要等到下一年才有效。这就完全勾销了粮食制裁突然袭击的可能，给对方提供了相当长的喘息时间，可以从容安排对策，化解粮食制裁的压力。

非常具有讽刺意味的是，在1980年苏联是被制裁国，可是，在数年之后苏联又掉过头来制裁别人。在1989年为了阻止立陶宛独立，苏联宣布实行粮食禁运。立陶宛毫不在乎，直接从欧洲进口一些粮食就解决了问题。

如果要成功地实行粮食制裁，首先就需要把全球粮食的来源都控制起来，说禁运就全面禁运，一颗粮食也不卖。不过，这样的粮食禁运联盟还从来没有出现过。

正如Gilmore（1982）所总结的：“大量证据表明，使用食物武器的努力更可能危害而不是培植美国的利益。历史已证明，食物武器更能对其使用者而不是其目标对象造成伤害。……食物武器已被验证为无效的武器。”^[6]

即使发生贸易战，也不一定包括粮食禁运在内。

[1] 吉米·卡特于1977—1981年担任美国总统。在任期内实现了中美关系正常化，将巴拿马运河管理权交还巴拿马。他推动中东和谈，访问古巴，曾获得联合国人权奖。卸任之后依然在全世界奔走调停，争取和平。

[2] 参见Paarlberg，R.（2000），“The Weak Link Between World Food Markets and World Food Security”，Food Policy，Volume 25，Issue 3，June，p.153。

[3] 参见Gilmore，R.（1982），A Poor Harvest—The Clash of Policies and Interests in the Grain Trade，Longman，New York and London，p.171。

[4] 卢锋的文章“我国粮食贸易政策调整与粮食禁运风险评价”，1997年8月，对俄罗斯遭遇的粮食制裁进行了很有说服力的分析。

[5] 如何计算农民的损失？光这个问题打起官司来，其费用就非常可观。在发展中国家高度分散的农民往往是弱势群体。可是美国农场主协会却是一个非常强势的组织，对广大农户具有很强的号召力，在选举中谁都不敢忽视他们能动员的选票。

[6] Gilmore，R.（1982），A Poor Harvest—The Clash of Policies and Interests in the Grain Trade，Longman，New York and London.