柴荣虽然有独断裁判的帝王之恶，但他世天下之志甚为宏阔，也关心帝国的制度建设。
他曾夜里读书，见唐代元稹的《均田图》，慨然叹道：“这真是天下大治的根本啊！王者之政应自此开始。”
于是下诏颁其图法，使吏民都能习知，准备一年后，大均天下之田。
说到“均田”，一般以为是“平均田地”，其实不是。
均田，作为一项农业政策，从北魏到唐中期，都有实行。它的原则是：“计口授田”。也即将无主的土地按人口多寡分给农民耕作。这些土地为“国有制”，但其中又有“桑田”（也称“永业田”）和“露田”（也称“口分田”）之分。“桑田”可由耕种者继承，事实上已经转化为私田；但“露田”则在耕种者年老或死亡后，由国家收回，重新分配。
北魏以后，人口变迁很大，流离失所者甚众，无主土地很多荒芜。国家将这些土地重新登记，分配给无土地者重新耕种，这应该算是一种德政。“均田制”下，所有人都有权利获得重新分配的土地，但所有人都有据得到的土地纳租税、服徭役的责任和义务。因此，这又是庶民与国家互相得利的政制。
“计口授田”，按家庭人口数量分配新的土地，唐时规定，十八岁以上的丁男、中男（不包括老人），每人可获“露田”八十亩，“桑田”二十亩。“露田”也即“口分田”不可买卖，“桑田”也即“永业田”则规定，迁徙及贫无以葬者，可以出卖。贵族官员所获“永业田”可以买卖。
“均田制”值得重视的是：所有有主的田地，不得剥夺，也不得“均田”。这样，传统的土地私有制度，并没有遭遇破坏。而重新分配的“永业田”也在一定条件下属于私人所有，所以，“均田制”，事实上是土地公有和私有并存的一种土地政策。在帝制时代，甚至在民主时代，这样的“均田制”，也有它的合理性和正当性，是有道邦国的土地文明制度。
这种制度，在中唐以后，遭遇破坏。所以周世宗看到元稹的《均田图》决计要恢复，实现他的王道理想。
周世宗留意农事、关心农业，后来还诏令左散骑常侍艾颍等三十四人分别视察各州，按土地多少均衡确定田租。他曾经要人用木头刻成耕田的农夫、养蚕的农妇，安置在宫殿庭院中，提醒自己不忘“治本于农，务兹稼穑”。
在完善帝国管理方向上，窦仪的兄弟、中书舍人窦俨上疏，提出六条政制意见，应该是大周帝国比较重要的制度和理念的建构，柴荣全部接纳。
窦俨的六条意见是——
一、请令有司讨论古今礼仪，作《大周通礼》。
二、考正钟律，作《大周正乐》。
正朔帝国的合理性、合法性、正当性，很大程度上要依靠“制礼作乐”而完成。以上两条，犹如后世现代国家制定国歌、国旗、国徽，确定干部品级制度和责任、权利规定。
三、职官绩效考核的国家政制建设。
包括官员级别与俸禄的挂钩，犹如后世不同干部享用不同级别工资和待遇一样。除此之外，窦俨在此还提出了用人和举荐的制度建构思想。这一番职官考核制度，为后来大宋王朝所沿用。窦俨说：
为政之本，莫大于择人；择人之重，莫先于宰相。自从唐末年以来，轻易赐爵封官，初任辅弼，即兼三公、仆射之官。故很多人在未得职位时，就将心思放在追逐官位之上，得到职位后，就以沉默自保为事，只想着怎么解脱机要费力之政务，守住位高权重之官职，逍遥于林亭之中，保全宗族的平安。臣请求即日令宰相至尚书省三品以下，中书省及门下省给事中、中书舍人以上，各自荐举所知人材——若陛下素知其人贤能，自可提拔任用；若不清楚，暂以原来官位主持政事。一年之间，考察其业绩，若真能胜任，原来的官位已经很高，就正式授予平章事；若原来官位不高，就再加提升，代理主持政事照旧。若不称职，就罢免处理政事的资格，追究荐举者责任。此外，朝官班次行列之中，有名额无职责者占了大半，请衡量他们的才器，授官外任，在地方政务中试用，回京后按原职登录叙用，考察政绩，提拔能者，贬黜无能者。
这个意见极为重要，它直接与国家的组织路线相关联。后来大宋帝国的“冗官”现象，就是职官绩效考核制度疏略的结果。
四、弭盗与地方自治。
让盗贼自己相互举告，将被告发者财产的一半赏给告发者；或有亲戚替他自首，就判处其党徒同伙而赦免自首者。这样，盗贼就不能聚集了。另外，新郑乡村自组织为“义营”，分设将佐，一户为盗，连累一村，一户遇盗，罪其一将。每有盗贼发生，就击鼓举火，丁壮云集，盗少民多，盗贼便没有能漏网的。如此邻县盗贼充斥而新郑全境独清。请求下令其他州县都仿效新郑，这也是阻止盗贼的一个办法。
此法虽然严苛，但在盗贼蜂起之际，也不失为一个地方靖安的策略。更重要的是，这个办法是新郑乡民在“乡约”条件下的地方自治自保，“义营”而得到官方首肯和推广，应该是传统中国“治安”史上的重要经验。
五、劝农与藏富于民。
历朝以来，多次下诏，说听凭农民在私田以外多种广耕，只纳旧税。但等到农民已经种上新田，有关部门就丈量实有田亩而增税。所以农民都因疑惧而不再开辟新田，这样就让更多无主田地成为荒地。臣以为实行政令之先决条件，没有比诚实信用更重要的，如果信用显着，田地会不断扩大，粮食就不断增多，粮食增多藏在农民那里就如同藏在官府一样啊。
这一番话，要义是“劝农”，核心是“诚信”，措施是“藏富于民”。民无信不立，正是儒学最重要的“平天下”价值观之一。窦俨有此议论，世宗“览而善之”，证明后周时代已经具备有道邦国的大义。这些，正是赵匡胤需要学习的地方——而老赵在后来的日子里，做得比柴荣更出色。
六、关于平淮南。
世宗在过去一年多的时间里，虽然攻陷了寿州等江淮之地，但还没有取得淮南全境，因此，动兵还在酝酿中。窦俨有识于此，在这一篇上书中，还专门谈到了以后江淮用兵的一个基本意见：“行之贵速”。他说：
陛下南征江淮，一举而得八州，再驾而平寿春，威灵所加，前无强敌。今以众击寡，以治伐乱，势无不克，但行之贵速，则唐民可免更多俘获流血之灾，周民可免更多转运输送之苦矣。
行动上要快，不要顿，不要拖，这样，于南唐、大周之士庶都可以免去更多苦难。战争虽必不可免，但集中力量尽快解决，不要像两年前下寿州那样，旷日持久，给人民带来长久痛苦。他想到的是战争中的国计民生、黎庶苦难。
窦俨的所有这些意见，涉及传统治国平天下的“礼、乐、政、刑、劝农、经武”六大方向。其中“礼、乐”，是传统有道邦国不断讲述的儒学理念。展开来讲述“礼乐”，会非常“枯燥”，但这两个东西的大义其实就是四个字：“节制、当位”，而且主要针对君王公侯和读书人而言。传统儒学之诉诸“节制”与“当位”的“中道”思想，不仅仅是一种修身治国的方法论，也是修身治国的价值观。这种价值观，由儒学来讲述，意在令君王公侯，以及读书人，在秩序规则下，认清自己的“角色化”存在，不要逾越“角色规定”——是君王，不要做臣下的事；反之亦然；是父亲，不要做儿女的事，反之亦然。而逾越了“角色化”存在，就背离了以“节制”与“当位”为主诉求的“礼乐”大防。对君王公侯，以及读书人，看好自己的思想资源和精神资源，就是传统中的种种“礼乐”讲述。
“窦六条”，含有传统中国尧舜以来的道义与法统，是中原政制的价值推演。它也成为以后大宋帝国的政制制度和理念的来源之一。
在五代乱世，有此正见，且为世宗所接纳，已经预示了天下大乱之后，人心思治的大趋势。这些正见，仿佛在为大宋王朝的出现预作铺垫。
公元957年冬十月，后周开始设立“贤良方正直言极谏、经学优深可为师法、详闲吏理达于教化”诸科，以此荐举人才。《资治通鉴》胡三省解释说：这就是所谓“制举”，也即临时设置的考试科目。当时下诏告知天下应试者，不限以前资格、现任职官，道士僧徒、庶民百姓，都可以应诏。考生所在州府，要依每年贡举人式例，有合格者，送往尚书吏部。考题为策论三道，共三千字以上，当日取文理俱优者，如人物聪明俊秀，就可解送吏部，来年十月集京师。即使已经做了朝官的，也可以上表自我推荐。
此事可以考见大周对人才的渴求。
这些事前后准备了不到一年时间，文治初见成效。
周世宗也曾于戎马倥偬国家建设之余，弄弄诗词歌赋之类，有时也颇得意，就拿了自己写的诗歌向学士窦俨显摆，并问：“朕这诗，可向外宣布否？”窦俨看后说：“诗，是专门之学。如果下决心精心学习，那就妨碍国家机务；如果不能精心切磋，恐怕又不能尽善。”一番话，说动柴荣，史称“世宗解其意，遂不作诗”，世宗明白了窦俨的意思（那诗写得还不够好，没有天分），从此以后，不再作诗。
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