补助的类型及效果

3.2　补助的类型及效果

政府间的补助有多种形式，也有多种分类方式。根据城市政府使用补助时自主权的大小，可以分为一般补助（General grant）与条件补助（Conditional grant）。一般补助指城市政府对资金的使用方向不作任何规定，也没有任何附加条件，城市政府有权自主决定补助的使用方式，所以也称为无条件补助（Unconditional grant）。条件补助在发放时都附带一定的条件，城市政府只有满足了这些条件，才能获得补助。

根据附带条件的不同，条件补助又可分为专项补助（Categorical grant）和配套补助（Matching grant）。专项补助是指规定了资金使用方向的补助；而配套补助在发放时则规定城市政府必须拿出一定比例的自有资金与补助资金共同使用。各种补助的发放条件和使用条件的不同，会使补助的政策效果产生差异。下面主要对一般补助、专项补助和配套补助的政策效果进行考察。

（一）一般补助

一般补助扩张公共支出的效应如图5.13，图中所示为中间投票人的无差异曲线和预算约束线。城市政府提供一系列的地方公共产品，通过课征地方税为其融资，每增加一元向公共产品的支出就需课征一元的税收，因此纳税人就要减少一元私人产品的支出。无差异曲线表示中间投票人对公共产品和私人产品的偏好，曲线是凸的，反映公共产品和私人产品的边际替代率递减。若BG线为中间投票人无补助时的预算约束线，则他在E点实现效用最大化，E点为预算线与可能的最高无差异曲线i₁i₁的切点。若城市政府按中间投票人的偏好进行决策，则公共产品的支出为OC单位，私人产品支出为OA单位，AB单位的私人品换来了OC单位的公共品支出。若以私人产品计算，中间投票人在无补助条件下的收入为OB单位，税率为AB/OB。

图5.13　一般补助的效应

若上级政府给予该辖区一般补助，使中间投票人的收入增加BB′单位（仍以私人产品计算），则中间投票人的预算约束线右移至B′G′，使中间投票人效用最大化的新的均衡点为E′（新的预算线与无差异曲线i₂i₂的切点）。按照中间投票人的意愿，地方公共产品支出将增加CF单位，可见，一般补助对城市公共产品支出的扩张有一定的刺激作用。与此同时，私人产品支出也增加了AD单位，私人产品支出由OA单位增加到OD单位，是由补助部分地转化为中央税收的削减而实现的，如图5.13所示，补助后税收由AB单位减少为DB单位，税率降为DB/OB。因此，一般补助会同时增加私人产品支出及公共产品支出，其对公共支出的扩张效果与等额的中央税收削减相同。

不过，虽有以上理论推导的结论，大量的实证研究表明^[7]，无条件补助对地方公共产品支出的扩张效果不是仅等同于中央税收的削减，而是会更显著，这种现象被称为“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect：Money sticks where it hits）。也就是说，资金会停留在其最初达到的位置，既然它首先达到城市政府手里，而不是直接支付给家庭，城市政府就会争取更多支配补助资金，将其更多用于公共产品支出，而不是用来替代地方税收。对这种现象的一种解释是城市官员会以城市政府预算最大化为目标，他们如果不将上级的补助公开，公众就不会知道，也就不会要求相应减少地方税。不论这种解释是否合理，“粘蝇纸效应”的存在都说明了无条件补助对地方公共产品支出的扩张是有用的。

二、专项补助

专项补助扩张地方公共支出的效应可由图5.14表明。图中横轴代表公共产品X，纵轴代表“其他产品”包括私人产品和其他公共产品。AB为补助前某城市中间投票人的预算线，均衡点为E。此时若给予城市政府一般补助，使中间投票人的实际收入增加BD单位（用公共产品X来衡量），则预算线会向右移至DC，新的均衡点为F，公共产品X和“其他产品”的支出同时增加。

图5.14　专项补助的效应：与一般补助比较Ⅰ

若补助为对公共产品X的专项补助，则补助后中间投票人实际的预算线仅为DG一段，若中间投票人的无差异曲线形状不变，均衡点仍为F。也就是说，这时专项补助和一般补助的效果是相同的，专项补助被全部用来替代城市政府的自有资金。

但是，如果中间投票人对“其他产品”有更强的偏好，其无差异曲线如图5.15所示，使中间投票人收入增加BD单位的一般补助后新的均衡点F在线段CG上，而实行同样数量的针对公共产品X的专项补助后，均衡点F是不能实现的，可实现的“其他产品”的最高水平为G点所对应的OA，与F点相比，中间投票人只能将其总收入中的较多部分用于公共产品X。

图5.15　专项补助的效应：与一般补助比较Ⅱ

可见，当中间投票人对特定公共产品的偏好不强时，专项补助扩张城市政府对特定公共产品支出的效果优于一般补助。换言之，对某项公共产品的专项补助只有超过了城市政府本来愿意花在该项公共产品上的支出时，其扩张作用才会比一般补助更有效。

三、配套补助

图5.16显示了配套补助对城市政府特定公共产品支出的扩张效应及其与非配套补助（一般补助或条件补助）的比较。图中AB为无补助时中间投票人的预算约束线，E为均衡点，公共产品X的支出为OG，“其他产品”支出为OF。现在上级政府向城市政府对于公共产品X的支出给予配套补助，即相当于上级政府承担了提供这种公共产品的一部分成本，因此，在该城市，相对于“其他产品”的价格来说，公共产品X的价格下降了，中间投票人的预算线由AB向右旋转至AC，新的均衡点为H，补助的成本为HS。补助对城市公共产品X支出的影响不仅有收入效应，还有替代效应，公共产品X的支出增加了GP单位，但同时也产生了部分漏损：“其他产品”支出增加了NF单位。

图5.16　配套补助与非配套补助的比较

若改用非配套补助，为了使城市政府对公共产品X的支出达到OP单位，预算约束线必须右移至A′B′。城市公共产品X的支出同样是增加了GP单位，但补助成本却为H₁S，比配套补助多H H₁单位。可见，在扩张特定城市公共产品支出方面，配套补助比非配套补助更有效。

以上讨论的配套补助上级政府未附加给予补助的最高限额，因此可称为无限配套补助，有时上级政府会规定配套补助的总额，这种情况则为有限配套补助。

有限配套补助会形成一条拐折的补助后预算线，如图5.17，补助前的均衡情况与图5.16相同，设上级政府规定的补助限额是OT，则在一比一配套补助的情况下，低于2OT的公共产品X可实现配套后的较低价格，而高于2OT水平的公共产品X价格只能是配套前的水平。于是补助后的预算线在对公共产品X的支出水平为2OT处出现拐折。若根据现有的中间投票人对公共产品X的偏好，实行无限额配套补助后某城市对公共产品X的支出低于2OT，则是否存在补助限额对公共产品X的支出无影响，限额配套补助和无限额配套补助是等效的。若实行无限额配套补助后公共产品X的支出将高于2OT，则两种配套补助的区别就会显现出来，在无限额配套补助时将实现更高的公共产品X的支出水平。

图5.17　有限配套补助的效应