中国的绿色财政实践与问题

(一)绿色税收实践与问题

1.税收方面

当前,我国直接与资源环境相关的税种如资源税、燃油税、耕地占用税、土地使用税、契税、车船使用税等虽然在一定程度上直接起到减少资源消费、保护资源的目的,但由于不成体系,保护能力还比较弱;而间接相关的增值税、企业所得税、出口退税等设计不尽合理,还有大量“绿化”潜力可挖。归纳起来,我国绿色税收制度上主要存在以下问题:

第一,绿色税收制度还没有正式上升到法律层面。目前的绿色税制的文件效力过低,如带有刺激绿色生产或消费的税收减免或其他倾斜性政策几乎都是国务院或者其职能部门以文件形式下发,具有一定随意性。这与税收法定原则和高度严肃性相违背,也不能很好地发挥绿色税制的激励作用。从加强国家生态文明建设和法制建设角度,绿色税收制度应得到相关法律的明确确认,并以专门的法律文件形式将这些绿色税收制度专门化、系统化、规范化与制度化,以提高其权威性和影响力。

第二,绿色税收制度缺少整体理念的设计。从税种构成来看,绿色税收体系不能单一依靠某个税种,而是应该针对所有需要抑制消费、保护资源与环境的各个领域;凡事有涉及的税种都应进行全面的“绿化”处理,是由一个庞大而系统的绿色税收制度构成的体系。从征税设计来看,它不仅针对生产环节,也针对消费环节,更针对使用后的处置环节,如对垃圾、污水处理费的征收,对香烟及其他能产生有害气体的卫生保健费的征收。从税收设计上看,它不仅强调加大征收力度,抑制消费,更要研究如何进行科学设计而进行有效调控。从税收收入管理上看,虽然它已被纳入公共财政统一管理范畴,但它更强调专户管理和专门使用。而目前的税收制度还缺少这种整体理念的设计,体现在以下几点:

一是现行涉及环保的税种征收范围过窄,没有真正起到保护环境的作用。且不说增值税、企业所得税等没有全面“绿化”,直接以自然资源为征收对象的资源税,其征收范围就仅限于一些矿产资源,尚没有包括水、森林、草场等已遭到严重破坏的资源。消费税方面也一样,消费税的主要作用是引导消费者向绿色环保型消费转变,但是现行的消费税的征收范围过窄,目前主要包括烟、酒、化妆品、首饰、珠宝、玉石、鞭炮、焰火、汽油、柴油、摩托车、小汽车、电池、涂料等,并没有完全覆盖高污染、高能耗以及开发中对生态环境破坏较大的生物产品。如雪莲、虫草等一些名贵中医药产品目前数量稀少,而大量采挖又破坏生态环境并加剧物种灭绝,应建立严格保护制度,对这类珍稀产品课以重税。

二是征收依据设计粗放、不科学,不能起到有效惩戒和政策引导的作用。如现行的资源税几经改革后与资源价格挂钩,虽然对于资源税的征收来说具有方便、易操作的优点,但其没有与开采行为联系起来,而事实上资源的回采率高低与资源的浪费程度密切相关。“城市矿产”有利于矿产资源的回收利用并可大大减少不可再生资源原生开发造成的资源储量耗减和环境破坏,但我国的资源税对这一块还没有涉及。如果有效运用补贴如实行“负资源税”和其他税收优惠政策,可促进城市中可回收的金属矿产的重新利用和减轻城市的环境污染。

三是缺少对资源使用后废弃物管理的征税,不能利用这些税收进行有效的专项环境治理。如,尽管目前城市固体垃圾排放量有增无减,有些城市都已经找不到合适的垃圾填埋场,但目前垃圾税还没有启动,更不用说利用垃圾税收入进行专项的环境治理。

第三,绿色税收管理手段比较落后。现行有关环保的税收优惠政策存在诸多缺陷,并没有起到应有的促进环保的作用。现有的税制体系下,有关环保的税收优惠主要体现在增值税和企业所得税优惠上,优惠方式是直接减税或者免税,与国际上比较通行的加速折旧、再投资退税和延期纳税等优惠办法比,手段单一,缺乏针对性和灵活性。这里面反映的一个问题就是我国对绿色税收的研究与设计整体滞后,导致在绿色税收优惠手段上仍然十分单一,真正有效的促进措施不多。

第四,绿色税收征管与收入分配不尽合理。绿色税收的开征目的有两个:一是通过征税,起到抑制资源开发和资源消费的作用,从而达到资源保护和减轻环境污染的目的;二是筹集资金,为政府的资源环境治理提供资金。而资源环境问题是一个外部性很强的问题,具有空间转移性和时间传递性,因此绿色税收的征管与收入分配就是一个需要相关利益主体共同协商和解决的问题。然而,我国目前资源环境类的税收属地化管理比较严重,而且也没有对收入进行专门管理和合理分配,这使需要共同整治的大区域环境治理缺少有力的主体和充足的资金保障。鉴于资源环境问题的主体特殊性、利益共同性与影响深远性,今后在绿色税收的征管和收入分配应进行深度改革,合理分配相关主体的征管权力与税收所得。

2.规费方面

我国的排污收费制度始于1979年开始实施的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中对超标排污收费所做的原则性规定。1982年,国务院制定《征收排污费暂行办法》,对征收排污费的目的、范围、标准、加收和减收条件、费用管理和使用办法等作出规定,开始对工业企业超标排放的废水、废气和废渣征收排污费。2003年1月,国务院颁布《排污费征收使用管理条例》;2003年,国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委联合颁布了《排污费征收标准管理办法》,对排污收费制度进行了较大改革。

这次改革主要改变有:(1)征收对象的扩展。征收对象由企业、事业单位,扩大到直接向环境排放污染物的所有单位和个体工商户。(2)收费标准的加强。收费标准由原来的超标收费改为排污即收费与超标收费并行;将超标单因子收费改为总量多因子收费。(3)排污费的财政专项管理。排污费管理使用方面,《排污费征收使用管理条例》规定,排污费应当全部专项用于环境污染防治,任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。排污费必须纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,主要用于重点污染源防治、区域性污染防治,污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目等的拨款补助或者贷款贴息。这比《征收排污费暂行办法》中规定的“环境保护补助资金由环境保护部门会同财政部统筹安排使用。环境保护补助资金应当主要用于补助重点排污单位治理污染源以及环境污染的综合性治理措施” 更为明确,针对性更强。同时,《征收排污费暂行办法》规定,环境保护补助资金可适当用于补助环境保护部门监测仪器设备的购置,但不得用于环境保护部门自身的行政经费以及盖办公楼、宿舍等非业务性开支。而《排污费征收使用管理条例》则明确,排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”,征收的排污费一律上缴财政,环境保护执法所需经费列入本部门预算,由本级财政予以保障。

目前排污费存在的主要问题有:

第一,收费标准较低,难以有效抑制污染排放。按庇古税理论,排污费的征收能够有效抑制排污并且为治污提供资金。但是从我国的实践来看,我国排污费抑制污染排放的效果低,与污染治理的治理资金相比也是微不足道。尽管2003年以来我国加强了排污费的征收,但是工业废水排放量和工业二氧化硫排放量并没有随之大幅减少,直到2011年以后二者才呈较强的下降趋势(见图6-2),这说明仅靠排污费本身的收费作用其减排效果还是较弱。究其原因,主要是我国排污费的收费标准较低,企业宁可选择排污也不愿投资治污。据测算,我国目前的排污费征收标准远低于目前的治污成本,仅为污染治理设施运转成本的50%左右,某些项目甚至不到污染治理成本的10%。一个典型的例子是:目前我国二氧化硫排放量收费标准为0.63元/千克,而火电厂烟气脱硫平均治理成本为4~6元/千克。因此,企业宁可选择排污也不愿意投资资金进行治污,污染治理积极性不高。污染治理投资占GDP比重很低,从2001—2013年来看,污染治理投资平均仅占当年GDP的1.39%(见图6-3)。

图6-2　1995—2013年我国工业二氧化硫排放量和工业废水排放量

数据来源:全国环境统计公报1995—2013

图6-3　2001—2013年我国污染治理投资总额占当年GDP比重

数据来源:全国环境统计公报2001—2013

第二,污染征收覆盖面窄,治污资金缺口巨大。尽管2003年以后我国排污费征缴总额有一定增长(见图6-4),但与治污资金需求相比,缺口仍然很大。2007年以后,我国排污费在财政环保支出的比重越来越低,2013年占6.00%(见图6-5)。这其中的原因主要是我国排污费征收范围太窄,表现在:(1)排污费主要是对生产领域征收,而对消费领域特别是普通居民的消费这一块征收力度很弱。(2)排污费的收费对象主要集中于大中城市的企业,而对第三产业和乡镇、街道企业的排污收费只在部分地区实行。(3)排污费的征收对象只限于部分污染项目,对一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物质等污染物根本就未被列入收费项目。正因为如此,随着一些高污染企业的关闭,我国近些年解缴入库户数大幅减少(见图6-4)。

第三,现行的排污费属于地方行政性收费,征收刚性不足。首先体现在申报随意性上。排污费征收额的测算基础是由企业自行申报,环保部门核定,这其中可能由于“寻租”、“受贿”而使企业少申报、少缴纳。其次,监管能力参差不齐。监管依赖于制度建设和设备装置,而这两者都和地方经济发展水平相关,区域经济差异大,监管能力也就参差不齐。再次,经费挪用、占用、挤占现象比较严重。目前排污费由地方政府征收,纳入当地财政,但对其使用情况并不公开,没有做到透明化和专款专用,挪用、占用、挤占现象时有发生。

图6-4　1995—2013年全国排污费解缴入库户数与解缴总额

数据来源:全国环境统计公报1995—2013注:2003年的解缴入库户数是由上半年和下半年相加而来,可能有重复,故偏高

图6-5　2007—2013年我国排污费在财政环保支出的比重

数据来源:全国环境统计公报2007—2013

(二)政府绿色采购实践与问题

1.政府绿色采购实践

我国的政府绿色采购虽然起步较晚,但这几年发展较为迅速,制定了一系列有关政府绿色采购的规章制度。2003年开始实施的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)规定,政府采购应保护环境;2004年,财政部和国家发改委共同出台我国第一个利用政府采购促进节能环保的具体政策规定,即《节能产品政府采购实施意见》;2006年,环保总局与财政部联合发布《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》,要求各级国家机关、事业单位和团体组织优先采购环境标志产品和采购清单中所列产品,并于2008年1月1日起全面实施;2007年7月30日,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》,这是我国第一个关于政府绿色采购的强制性政策;2007年12月,我国向WTO递交申请,正式启动加入《政府采购协议》(GPA)的谈判;2011年,我国的“十二五”规划首次将政府绿色采购列入国家的中长期发展规划,明确提出要完善强制采购制度,逐步提高节能节水产品和再生利用产品的比重等,使其成为构建资源节约型和环境友好型社会的重要手段之一;2012年8月21日,国务院办公厅发布《<国家环境保护“十二五”规划>重点工作部门分工方案》,提出要推行政府绿色采购,逐步提高环保产品比重,研究推行环保服务政府采购;2015年3月1日起,《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)正式实施,《政府采购法实施条例》第6条规定:“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。这里提出政府采购的节能、环保要求,从法律上确认了政府绿色采购的原则要求。

自2008年1月1日起在全国全面实行的《关于环境标志产品政府采购实施的意见》促进了绿色产品的生产。8年来,环保部、财政部共发布14期《环境标志产品政府采购清单》,产品种类由最初的14 大类产品增加到42类,企业数也由81家增加到1318余家,产品型号也由800多种增长到86628多种。

2.政府绿色采购存在的问题

法规制度有待完善。虽然2003年开始实施的《政府采购法》和2015年开始实施的《政府采购法实施条例》以及其他一些制度都提及政府采购要有利于资源节约和环境保护,但到目前为止还没有形成系统性和专门性的有关政府绿色采购的法律文件,这就使实际操作中很多问题相当模糊,不利于政府绿色采购的真正贯彻。如政府采购如何偏向环保型企业、如何厘清采购监管部门与采购代理机构的职责、如何统一规范采购方式和程序、采购人员如何处理一些特殊问题等,都还未具体涉及,因此绿色采购在实际操作中并不规范。

绿色采购规模较小。据统计,2012年我国政府采购规模达到了1.40万亿元,但规模仅占全国GDP总量51.93万亿元的2.7%,占全国公用财政支出12.60万亿元的11.11%。而在政府采购制度比较完善的西方国家,政府采购的规模一般为GDP的10%,或为财政支出的30%左右。由此可见,我国实际政府采购规模依然较小。而我国的政府绿色采购由于制度不完善、约束力有限、采购规模更小,对促进绿色消费和绿色生产作用有限,今后必须在规范政府采购的基础上尽可能提高绿色采购的比例。

绿色采购标准较低。我国自2007年1月1日起,《关于环境标志产品政府采购实施的意见》正式在中央和省级(含计划单列市)预算单位实行,自2008年1月1日起已经在全国全面实行。《环境标志产品政府采购清单》由财政部、环境保护部负责制订,产品进入清单的需满足下列条件:(1)产品属于环保清单所列产品类别;(2)产品属于国家批准的环境标志产品认证机构认证的环境标志产品,具有有效的环境标志产品认证证书,且取得证书的时间符合规定;(3)产品制造商按照公示通知的要求提交相关材料;(4)产品制造商符合政府采购法律制度对政府采购供应商的条件要求。与国外其他政府绿色采购制度比较完善的国家相比,我国的绿色采购标准较低,较难发挥绿色采购的积极作用(见表6-2)。如美国的绿色环保产品选择方法是EPP(购买环境优先产品)原则+工具+数据库+成功案例,它对采购人员的环保专业度要求就很高,在执行中也有一定难度。而我国要求就很低,只要求符合环境标志标准和进入环保清单范围即可。

表6-2　世界主要国家公共绿色采购标准比较

资料来源: 刘娟,陈轶群,张小丹.国内外政府绿色采购标准比较研究[J].环境与可持续发展,2014(6):87-90

绿色采购信息不发达。政府在作出绿色采购决策前必须获取市场上可供采购的有关绿色产品的详细信息,并作出评估和比较。对不同产品和服务生命周期的环境影响、不同产品和服务的环保性能、不同产品和服务的环境成本等信息都必须详尽收集,而这些海量信息通常分散在无数的供货者手中,这就要求建立起完善的绿色产品供货信息平台。而我国政府采购有许多不规范之处,更别说专门的绿色产品供货信息平台。这就使政府在采购绿色产品和服务时,不能真正做到“价廉物美”,也不利于激励真正的绿色产品供货企业的生产,甚至还可能出现“柠檬市场”。

绿色采购监管不到位。绿色采购首先需要规范化的操作程序,这有赖于法律制度的完善,而绿色采购同时也涉及相关技术确认问题,这就需要分门别类制定不同产品、工程和服务的绿色采购标准。而对采购人员的监督除了需要相关制度的事前警示和预防外,更需要通过绿色采购绩效评价来检查采购人员是否尽职尽责以及如何改善相关制度。而我国的绿色采购目前还停留在“通知要求”上,远没有进入评价和追责,约束力较弱。

(三)绿色财政支出问题

在制度建设方面,初步建立了专门的环保财政支出制度。在2007年以前,我国政府收支分类科目中并没有关于环境保护的“类级”专项支出,而只有与环境保护相关的“款”,有一些与环境保护工作相关的财政支出还分散在其他科目中,这表明当时我国政府对环境保护还没有给予足够的重视以及充足的财政支持。直到2007年1月1日,我国开始全面实施由财政部公布的《2007年政府收支分类科目》,其中支出功能分类中才新设立了“环境保护”类。在“环境保护”类下设“环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草及其他环境保护支出”10个款,其中共包含46个项。自此,我国政府开始为环境保护工作设立了“类、款、项”三级的专项支出,环保事业有了财政保障。以后又根据实际需要添加和精简了一些科目。

在经费支出方面,投入逐年增加但支出比例仍然较低。自2007年我国财政支出中专门设立了“环境保护”类以来,环保财政支出逐年增加,但是总的支出比重仍然偏低(见图6-6)。从2007年至2013年,我国环保财政总支出共达15843亿元,但每年在财政总支出的比重仍然不高,都在3.00%以下,其中2010年最高,也才2.72%。总的来说,我国专门的环保财政支出制度建立不久,资金来源有限,支出比例不高。

从支出结构来看,经费有限,各类目竞争激烈。我国近年来的环保支出主要在自然生态保护与可再生能源开发及节能上(见图6-7)。在2008—2013年间,“自然生态保护”、“可再生能源”、“能源节约利用”的年均增长率居前三位,分别为48.38%、37.88%、37.84%。与此同时,“退耕还林”与“退牧还草”支出下降较明显,前者从2008年的21.14%下降到2013年的8.28%,后者也从2008年的1.35%下降到2013年的0.71%。从这里一方面可以看出,生态环保、节能与开发新能源日益迫切,需要不断投入经费;另一方面也可以看出,我国环保财政资金较为紧张,各类目竞争十分激烈。从长远看,若要持续改善我国环境状况还需要拓宽经费来源,增加财政支出,必要时应对一些特殊重要性的项目设立最低经费支出管理制度。

图6-6　2007—2013年我国环保支出在财政总支出中的比重

数据来源:中国统计年鉴2008—2014

图6-7　2008—2013年占环保支出比重变化

资料来源: 吴洋.我国政府收支分类科目及支出决算中环保支出的变化评析[J].现代经济信息,2014(20)