中国社会救助的实践

中国社会救助的实践_社会保障概论

8.5　中国社会救助的实践

在中国，社会救济的零星立法萌芽于20世纪初，而作为一项国家制度则成形于20世纪40年代。然而，社会救济制度真正在社会生活中发挥作用，则是在中华人民共和国成立之后，但它在整个国家经济社会制度体系中仍处于极边缘的地位。直到20世纪90年代，在改革浪潮的推动下，传统社会救济制度才开始向现代社会救助制度转变。

8.5.1　城乡居民最低生活保障制度

20世纪90年代以来，在经济转型、社会转轨的“两个转变”的影响下，贫困发生率大幅度上升。但是，传统的社会救济制度却难以担当救助的重任。1993年，中国社会救济制度改革的序幕在上海拉开。

1.城市居民最低生活保障制度

(1)城市居民最低生活保障制度的发展

1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。1997年9月国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，标志着城市低保制度正式建立。1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。2001年国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，将符合条件的对象全部纳入保障范围。2003年以来，城市低保对象的人数稳定在2200万左右，但平均标准、平均补差、保障资金总额逐年提高。为了应对2008年的物价波动，政府先后两次提高城乡低保标准和补助水平，初步形成了低保标准与补助水平的动态调整机制。2008年全国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元。截至2008年底，全国共有1111.1万户、2334.6万城市居民得到了最低生活保障。全年累计支出城市低保资金385.2亿元，比上年同期增长40.2%。中国城市低保制度已经基本上实现了应保尽保。另外，民政部加大了分类施保的力度，适应了特殊困难群众基本生活保障的需要。

(2)城市居民最低生活保障制度的内容

城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的、持有非农业户口的城市居民，主要对象是以下三类人员:无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民;领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业、家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民;在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定，随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。在发放最低生活保障金时，对第一类保障对象按最低生活保障标准全额发放，如其原来享受的生活救济标准高于最低生活保障标准的，则按原救济标准发放;对其他保障对象均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放;根据国家有关规定享受特殊待遇的优抚对象等人员，其抚恤金等不计入家庭收入。

为了更好地保障低保对象的基本生活，使保障措施更加符合低保对象的实际生活需要，各地除了按标准规定发放最低生活保障金以外，一般还制定了相应的配套救助和服务措施，包括水电房租等减免，子女学杂费减免，粮油等食品优惠供应，就业技能培训等，全国36个中心城市2008年低保标准见表8-1。

表8-1　全国36个中心城市低保标准一览表(2008年12月)

续表

资料来源:民政部低保司城市处，2009年1月。

(3)待遇领取程序

《城市居民最低生活保障条例》规定:“申请享受城市居民最低生活待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。”“申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。”

因此，需要救助者必须经过申请和接受家庭经济状况调查两道程序。一般是经过个人申请——居委会核实——街道办事处审核——区民政部门审批——市民政部门复核备案几个环节。一经批准，便可依法给予贫困者低保救助。

2.农村最低生活保障制度

(1)农村最低生活保障制度的发展

在民政部的积极推动下，20世纪90年代中期以来，已经有北京、天津、辽宁、上海、福建、广东等12个省市建立了农村低保制度。2007年7月，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求，2007年在全国建立农村低保制度，现阶段以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。到2008年底，农村低保保障人数达到4304万，全国农村平均低保标准为每人每月82.3元。农村低保制度已全部建立起来，这表明中国社会保障体系已经基本建立起来。

(2)农村最低生活保障制度的内容

农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平提高适时进行调整。

(3)农村最低生活保障制度的管理

第一，申请、审核和审批。申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡(镇)人民政府提出申请;村民委员会受乡(镇)人民政府委托，也可受理申请。受乡(镇)人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡(镇)人民政府审核;乡(镇)人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。具体核算办法由地方人民政府确定。

第二，资金发放。最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。

3.实施最低生活保障制度的社会意义

由城市低保制度向农村低保制度的转变，进而实现全社会的低保制度，这是中国社会保障制度建设的一个重大转折，有着深刻的社会意义。

①建立低保制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要。低保制度的建立有助于解决由此引发的社会矛盾和社会问题。以国际经验为鉴，低保制度能够为所有的贫困人口构筑起一道基本的“生命线”，保障社会主义市场经济的顺利发展，作用不可低估。

②建立低保制度符合建立和完善社会保障制度的需要。在20世纪90年代出现的大量城市贫困问题面前，社会保险显得底气不足，而最低生活保障制度因其必须进行“家计调查”的特点，更能将有限的资金用在最需要的人身上。因此，低保制度的建立使那些从社会保险网中漏掉的个人和群体得到了最起码的保障。

③低保制度为贫困人口构筑起了最后一道安全网。在市场经济条件下，需要政府和社会建立一种维护城乡贫困人口基本生存发展权利的制度，以使弱势群体的基本生活得到保障。正如原民政部部长多吉才让所说:“社会保障体系中可以暂时没有社会福利，甚至也可以暂时没有社会保险，但不能没有社会救助，古今中外概莫如此。”

④城乡低保是维护社会稳定不可或缺的制度安排。从政治角度看，建立低保制度，是关系国家政权巩固和长治久安的大计。

⑤低保制度促进了贫困人口参与经济社会活动。城乡低保实际上是政府主导的收入再分配，通过财政手段增加贫困人口的收入水平，直接、现实地缩小社会成员间的收入差距。同时，低保家庭获得的低保金主要用于维持基本生活，这些资金拉动了基本生活消费品的生产和国家税收的增加。从这个意义上说，城乡低保对促进经济发展也有积极的作用。

8.5.2　医疗救助

1.医疗救助的发展

随着经济体制改革的深入，传统的计划经济体制下覆盖城市的全民的公费医疗和劳保医疗制度逐步瓦解，为了缓解下岗、失业职工的生活和就医困难，部分地区开始对城市贫困人群的医疗进行补助和帮扶。1990年上海率先开展城市贫困居民的医疗困难补助，大连、北京、武汉等城市都先后开展了针对贫困居民的政策性减免活动。2003年3月国务院常务会议上明确提出了由民政部门牵头着手制订试点方案，经过广泛的调研，2005年3月国务院办公厅发布了《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》(以下简称《意见》)，正式在全国范围内开展城市医疗救助试点，要求从2005年开始用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县(市、区)建立城市医疗救助制度。

2006年，全国31个省、自治区、直辖市都积极开展救助试点，2862个县(市、区)中已有65.16%的(1865个)县(市、区)开展了救助试点，覆盖贫困人口1440万人，占全国低保人口的64.26%。90%以上的试点地区出台了城市医疗救助的实施办法，开始了城市医疗救助。

2008年，城市医疗救助制度从试点探索进入全面实施，农村医疗救助制度进一步规范完善，覆盖全国城乡的医疗救助制度全面建立，直接施救和资助参保(合)相结合的救助模式基本确定。2008年，中央财政安排城乡医疗救助补助资金50.4亿元，比2007年的34亿元增长48%;地方财政投入42.5亿元，较2007年的38.5亿元增长10%。随着资金投入的增加，救助效果日渐显现。2008年1月至9月，全国城乡医疗救助累计总人次达到4315万。

2.城市医疗救助制度的主要内容

^[7]医疗救助管理体系。各地均建立了“政府领导、民政牵头、部门协作”的管理体制，由民政部门组织救助的实施，依托民政低保机构建立了“区民政—街道办—社区”的操作系统，具体负责救助的实施。

②医疗救助筹资机制。医疗救助资金以政府财政、彩票公益金为主，社会捐助为辅，由省、市、区各级财政分担，中央财政适度补贴。

③医疗救助对象与分类。各地纳入医疗救助的对象大致相同，普遍依照《意见》要求将城市低保中未参加基本医疗保险的对象纳入救助范围，61%的地区将参加了基本医疗保险后负担仍然很重的低保对象纳入，17%的地区纳入了低收入人群，62%的地区纳入了特殊困难群体。

④医疗救助形式。各地普遍选择直接救助需方的方式，绝大多数地区都以按病种、分对象实施的定比资金救助为主，设置起付、封顶和共付比例进行限制。各省市也普遍对贫困居民实行政策性减免，大部分由医疗机构承担减免费用，少数地区政府予以部分承担。救助形式的多样性是救助需求多样性的集中体现。

⑤救助内容。中国医疗救助事业才刚刚起步，救助资金有限，绝大多数地区选择了大病救助为主的模式。65.8%的地区选择门诊和住院相结合的救助模式，33.90%的地区单独选择大病救助，仅0.27%的地区单独选择了门诊救助。大病救助病种范围较狭小，多集中在10种疾病范围内。门诊救助多以定额救助的形式开展，或发卡，或发券，部分地区采取门诊减免。

8.5.3　扶贫救助

扶贫是中文特有的词汇①，表示一种以消除贫困为目标的行为，同时也表示减少或减缓贫困的行为和过程。从中国的实践来看，扶贫救助分为两个不同的阶段:1985年以前依靠总体经济增长缓解贫困，行动框架是以社会经济政策辅以救济式扶贫;1986年以来，转向依靠政府干预的开发式扶贫策略，以贴息贷款为主的信贷扶贫计划与区域开发计划相结合。

1.农村扶贫

中国是一个农业人口占多数的国家，长期以来形成的城乡二元结构，造成贫困人口绝大多数分布在农村，扶贫开发的主要对象是农民。1978年以来，政府通过制度改革、经济增长和专项扶贫计划的实施，大幅缓解了农村的贫困问题，为全球减贫事业作出了巨大贡献。农村扶贫的主要内容如下。

(1)政策扶持

政策扶持的内容主要有:国家保障农民拥有土地使用权，农村土地家庭承包经营30年不变，草地和林地可延长至50～70年;在全国范围内开展大规模的农村基础设施建设，改善农村的生产经营条件;在全国范围内建立农村信用合作社，改善农村的金融服务;农民联办企业、家庭工厂、个体商贩的所得税，可以获得一定程度的减免，具体减免的数额和时间由当地政府自定;根据实际情况，适当延长扶贫贷款的使用期限，放宽抵押和担保条件;专门制定针对少数民族地区的税收优惠政策;从2006年起，废止农业税。这些政策的扶持，极大地促进了贫困农民的生产积极性，保障其从生产经营中获得更多的收入。

(2)资金扶持

中国政府无论是在财政资金还是信贷资金上，都投入了大量的救助款。在财政资金方面，根据不同的用途，设立了若干专项资金，用于特定的地区或项目;在信贷资金方面，长期实行贴息贷款政策，为了弥补贴息贷款的某些缺陷，又引进和推广了小额信贷模式，更有效地解决了贫困人口生产资金短缺问题。各项资金包括:第一，财政资金投入。主要包括:支援经济不发达地区发展资金，简称“发展资金”，主要用于脱贫致富的项目;新增发展资金，从1992年开始，发展基金由每年8亿元逐渐增加到了11亿元，新增部分称为“新增发展资金”;“三西”^[8]地区农业建设专项资金;以工代赈资金;甘露工程资金，专门用于解决人畜饮水，以及部分教育卫生、村镇道路等方面的项目。第二，信贷资金投入。利用信贷手段帮助贫困人口发展生产，提高收入，是发展中国家最为普遍的救助方式，主要内容如下。

一是贴息贷款。中国政府从1986年开始实施贴息贷款计划，1994年以前，贴息贷款瞄准的主要是贫困地区的生产性企业，其中很小的一部分对象是贫困户。《国家“八七”扶贫攻坚计划》出台后，要求贴息贷款主要瞄准贫困户，帮助贫困户发展生产、提高收入。但是，实践中这项要求执行得并不彻底，贫困地区的企业甚至农业基础设施建设仍然属于贴息贷款的扶持范围，而且占有较高的比例。

二是小额信贷。由于贴息贷款存在着上述缺陷，而孟加拉国乡村银行的小额信贷作为一种制度的创新，能够很好地解决这一问题，因此，小额信贷模式得以在中国试点和推广。

中国试点、推广的小额信贷由于特殊的国情和制度，在贷款对象、贷款条件等方面有着自己的特点:第一，较多地利用了现有的政府组织的资源，相对于国外而言，更为依赖于政府，官方色彩较浓;第二，贫困人口的识别、贷款的发放和收回等方面的制度设计，各地试验模式不一，总体而言，不如国外的细致严格，但更易于实际操作;第三，在组织贷款的过程中，政府为贫困户提供生产方面的信息、技术、销售等服务更完善周到;第四，贷款存在利率补贴。这一方面是由小额信贷试验的资金来源的性质决定的，另一方面也是因为在小额信贷的初期首先应该先获得贫困户的认同，并尽可能降低贫困户获得资金的成本。

小额信贷项目在中国的推广实施，已经取得了一定成效，如贷款资金到户率高、项目效益高、贷款回收率高等，但由于其成立和运作的时间还较短，还存在着许多不成熟、不完善的地方，需要政府和社会的努力，使其更本土化和规范化，在扶贫救助中发挥更大的作用。

(3)科技扶贫

科技扶贫的内容主要有:科技部每年不断地向贫困地区提供技术人员，建立各种科技示范点，帮助贫困人口解决关键性的技术，并且向贫困户推广使用新技术;各级政府及有关组织依靠科学技术开发贫困地区的优势资源，帮助贫困户因地制宜地大力发展各种经济作物和水产、畜禽养殖等;文化部从1993年开始开展文化扶贫活动，如“万村书库”工程、“手拉手”工程、电视扶贫工程、报刊下乡工程等，提高了贫困人口的文化素质。

通过科技扶贫，贫困户的科技文化素质有了很大提高，许多贫困户基本掌握了至少一门生产实用型技术，其生产能力不断提高，竞争意识也逐步增强。

(4)信息扶持

在扶贫工作中开展信息扶持，解决信息不对称问题，是救助工作的一大任务。当前，主要应从以下几个方面来加大信息扶持的力度:加强贫困地区的信息基础设施建设，为信息进入乡村创造条件;加强救助帮困的数据库建设，有效地为贫困人口提供各种信息服务;大力普及信息知识，加强信息技术、信息开发、信息利用的培训工作，确保信息贫困者能够搜集和利用各种信息;进一步加强国际合作，争取联合国和信息富国的帮助。

在各方面的努力下，按照中国政府的扶贫标准，中国农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口数量从1978年的2.5亿下降到2007年的1479万，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%;温饱问题初步解决，不稳定的低收入贫困人口到2007年已减少到2841万人，占农村居民总人口的3%。贫困人口的收入水平和生活质量也有很大程度的提高。

随着经济的进一步增长和扶贫开发力度的加大，中国的农村贫困人口还将进一步减少，但贫困人口减少的幅度和速度将取决于两个方面的力量。一方面是推动贫困人口进一步减少的力量，包括快速的经济增长、更多的扶贫投资、扩大的农村社会保障和其他有利于穷人的政策改革(如免费义务教育和覆盖面更广的合作医疗)。另一方面的因素则会妨碍农村贫困人口的进一步减少，包括不平等程度的进一步扩大、扶贫投资效率的降低和一些不利于穷人的部门政策(如一些影响穷人就业的环保政策和得不到合理补偿的征地政策等)的实施等。

中国要使农村贫困人口进一步大幅度减少，一是在保持较高经济增长速度的同时改善收入分配的严重不平等状况，使贫困人口更多地从经济增长中受益。二是在增加扶贫投资的同时，增加扶贫投资的针对性和提高扶贫投资的效果。三是建立比较完整的农村社会保障体系，使没有开发能力的贫困人口通过收入转移和其他福利政策来摆脱贫困。四是进一步改革农村义务教育和农村医疗体制，大幅度减少因病及因教育和医疗负担过重而致贫情况的发生。五是在部门政策的改革中一定要考虑到贫困人口的利益，对贫困人口有损害的部门政策需要有配套的补偿政策。总之，只有在宏观、部门和微观层面上实施更加综合性的扶贫政策和措施，中国的农村贫困人口在未来5～10年中才能进一步大幅度减少。

2.城市扶贫

造成城市居民贫困的主要原因是失业，下岗失业人员一般都有劳动能力和就业愿望，只是客观因素造成其难以就业。城市扶贫正是通过对下岗失业人员的能力培训和政策扶持，帮助他们重新就业，脱离贫困。归纳起来，城市扶贫主要体现在国家对下岗失业人员生产自救方面的政策扶持、资金扶持，以及对下岗失业人员的再就业培训上。

①对从事个体经营的扶持政策。主要有:收费优惠政策，即凡下岗失业人员从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起3年内可以免交有关登记类、证照类和管理类的各项行政事业性收费;税收优惠政策，即对下岗失业人员从事个体经营的，除国家限制的行业外，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税;经营场地方面的扶持政策，国家政策规定，各地要采取切实有效的措施，为下岗失业人员再就业适当安排经营场所;小额担保贷款，贷款期限一般不超过2年，贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动，如果下岗失业人员从事的是微利项目，则由中央财政据实全额贴息。

②对从事非正规就业的扶持政策。此处非正规就业指下岗失业人员以个人或组织的形式，参与社区便民利民服务、家庭手工业等进行生产自救性质的就业活动。目前，国家给予的扶持主要有:第一，减免税费。3年内减免营业税、所得税等地方性税收;第二，缴纳社会保险费的优惠。非正规就业人员养老保险按上年职工平均工资和计税工资标准确定的基数，以16%的费率按月缴纳;医疗保险按养老保险缴费基数的6.5%按月缴纳;失业保险按养老保险缴费基数的1%按月缴纳;第三，资金扶持。非正规就业从业人员和组织可申请由促进就业基金提供的贷款担保;第四，综合保险。非正规就业从业人员均可参加中国太平洋保险公司、中国人寿保险公司开设的非正规就业人员综合保险。第一年的保险费由促进就业基金补贴;第五，免费培训。下岗失业人员参加非正规就业，其从业资格以及工种(岗位)技能培训，可以到就业培训网络指定办学单位进行培训，培训费由失业保险基金提供。

国家对下岗失业人员的各种生产自救方式，给予了很大的政策倾斜。下岗失业人员自谋职业这种方式在解决城镇失业问题中发挥了越来越大的作用。目前，在已经实现再就业的下岗失业人员中，约有30%是自谋职业。

8.5.4　灾害救助

中国是世界上遭受自然灾害影响最为严重的少数国家之一。中华人民共和国成立以后，党和政府高度重视救灾工作，将其视为维护人民生命财产安全、保障国民经济和社会可持续发展的重要任务，并逐步构建了灾害救助制度。

1.救灾工作方针

中国现行的救灾工作方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。其核心是搞好生产自救，即通过恢复和发展灾区生产，以克服灾害带来的困难。

当前的救灾工作方针有四方面的基本内涵:第一，救济有限，生产无穷。灾后的困难完全靠国家的救济解决是不行的，只有发展生产，增加收入，才能彻底解决因灾害带来的困难;第二，勤俭节约;第三，充分发挥集体组织和群众的积极性，自力更生，互助互济;第四，对灾区群众和集体无力解决的困难，政府给予必要的帮助。国家救助是扶助灾民度荒的重要力量，在灾害突然到来，灾民情绪动荡的时候，国家及时拨发救济款，能很快稳定灾民情绪，增强其战胜灾害的信心。

2.灾害救助方式

按救助的介入时机，中国灾害救助的方式可分为:灾中紧急救助、灾后生产自救、长期防灾减灾等。

①灾中紧急救助。指国家用救灾款物无偿帮助处于危急情况下的灾区群众解决临时生活困难的应急性救济。一般适用于发生洪涝、台风、地震、冰雹、滑坡、泥石流等灾害大灾区。其目的在于，解决灾民临时性的吃、住条件和必要的衣被，以及伤病灾民的紧急医疗等，以避免灾民的非正常死亡。

②灾后生产自救。当灾区灾情稳定后，各级政府要立即号召、组织灾民生产自救。为了使灾民更好地开展生产自救，各级政府组织要尽可能地在资金、信息、技术等方面给予扶持或服务。生产自救是救灾工作的核心。通过生产自救恢复和发展生产、安排灾区生活，克服灾害带来的困难，弥补灾害造成的损失。

③长期防灾减灾。从狭义上说，防灾是指灾害发生之前采取的一系列防止灾害发生的措施。减灾不仅指灾害发生之前，而且在灾害发生之后，为防止次生灾害和续发灾害发生而采取的一系列措施。主要包括，兴修各种防灾工程和设施，建立灾害的监测、预报、报警系统，减灾科学技术的研究和应用。防灾和减灾是最积极的灾害救助手段，可以使那些可能遭受生命财产损失的人免受损失。

3.灾害救助的主要内容

由于中国的救灾工作实行部门分工负责，所以目前对救灾工作尚没有一个综合的完整的规定。从救灾工作的实践看，其基本任务大体可归纳为以下8项。

①抢救人民群众的生命财产和国家、集体财产以及受灾农作物与畜群。主要是指灾害来临或已经发生后，调动人力、物力，千方百计抑制灾害，保护人民的生命财产免受损失，或把处于灾害威胁中的灾民和财产等从危险区抢救出来，转移到安全地带，减少灾害带来的损失。

②控制次生灾害和灾后疫病，制止灾情蔓延和发展。许多自然灾害发生后，常常诱发一连串的次生灾害，如旱灾易引发病虫害，水灾可引起泥石流和滑坡等。再者，自然灾害发生之后，还可能引起一系列其他灾害，如大的水灾过后，饮用水源和环境受到污染，易造成疫病流行。所以，当发生重大灾害时，在做好对原生灾害的抢险救灾工作的同时，必须对其可能引起的次生灾害加以防治和抑制，把灾害造成的损失减少到最低限度。

③安置灾民，解决灾民吃、穿、住、医以及学生临时就学的问题，保证灾区不冻死人、不饿死人、不出现大规模外流乞讨和学生失学的现象。

④紧急抢修被破坏的生命线工程设施，恢复灾区交通、通信和水、电、物资供应秩序。这既是救灾的任务，又是保证救灾工作顺利进行的前提条件。

⑤根据需要对灾区的治安、交通、物价、人员流动等实施应急管理，维护灾区的社会秩序。

⑥动员、组织人民群众生产自救、互助互济，恢复正常的生产经营活动，发展自救性工副业和生产，创产创收。

⑦发动国内救灾捐赠，争取和接受国际救灾援助。

⑧帮助灾区恢复重建，包括制定恢复重建方案和组织实施。

4.灾害救助的措施

中国的灾害救助措施主要有实物救助、现金救助和服务救助三种形式。

①实物救助是国家和社会救助机构以发放实物的形式，帮助灾民解除生存困境。救灾物资主要包括:粮食、衣被、食品、餐具、建房材料、医药以及中小农具、化肥等。实物救助主要用于包括紧急抢救、转移安置灾民、灾区老弱病残者及重灾户。实物救助的原则是:专物专用，不可滥发，更不能积压和挪作他用。

②现金救助是国家和社会救助机构以发放现金的形式，帮助灾民解除生活困难。其原则是专款专用，严格按政策规定的标准发放，救助机构或其工作人员不得克扣、挪用、贪污。

③服务救助，即提供满足灾民生存和基本生活需要的服务，如灾区医疗服务、防疫服务、以工代赈和互助互济等。

通过科学、合理的救灾体制，中国近年来在救灾工作上取得了重大的成就，主要表现在:全国党政军民全体救灾，全力抗灾，战胜了历次重大灾害，实现了“大灾无大荒，大灾无大疫”;妥善安置灾民，稳定民心，安定社会;利用先进的科学技术，及时通报灾情，进行防灾、抗灾，并迅速组织救灾援助;利用法制手段强化防灾意识和防灾功能。