合理的编制招标文件

7　招标阶段的成本控制

7.1　招标阶段成本控制的重要性

近年来，随着我国投资体制的改革和建设市场的逐步规范，项目建设各方对决策、设计以及施工阶段成本控制的重要性有了比较充分的认识，但由于认识上的偏差，建设方、投标单位对于工程施工招投标阶段的成本控制工作的重视还不够，而实际上，施工招投标阶段的成本控制对整个项目全过程的成本控制影响却是举足轻重、不容忽视的。项目不同阶段对成本的影响程度呈现图7-1所示的趋势。

图7-1　各阶段对成本影响趋势图

招标阶段的成本控制对于南京南站交通枢纽工程这样的复杂集输运系统工程效果更显著，影响更重大，在招标策划过程中，不同承包方式的选择、标段的不同划分方式、标底编制的是否合理以及采取什么样的评标方式等都会对整个项目的成本产生很重大的影响，而这种大型复杂的项目的任何一个标段都在几百万以上甚至几千万，往往在招标阶段如果控制得当，节约的成本比例往往是非常可观的。

施工招投标阶段也是签订建设工程合同的阶段。建设工程合同包括工程范围和内容、工期、物资供应、付款和结算方式、工程质量标准和验收、安全生产、工程保修、奖罚条款、双方的责任等重要内容，是项目法人单位与建筑企业进行工程承发包的主要经济法律文书，是双方实施施工、监理和验收，享有权利和承揽义务的主要法律依据，直接关系到建设单位和建筑企业的根本利益。招标过程中如何合理地设置这些内容的条件以及标准对于成本的影响都非常大。

招标、投标、定标实际是承发包双方合同的签订过程。建设方发出的招标文件是要约邀请，投标人提交投标文件是要约，经过评标、定标是一个承诺的过程，最后签订施工合同，成为以该工程质量、工期、价格为主要内容的法律文件。因此在这个过程中的一项小小的变动可能比其他时候采取的其他的成本控制的措施效果会好很多而且结果很显著。

招标文件是由招标单位或受其委托的招投标代理机构编制，并向投标单位提供的为进行招标工作所必需的重要文件，它的基本内容包括投标须知、合同条件、合同协议条款、合同格式、技术、投标书及投标书附录、工程量清单与报价表、辅助资料表、资格审查表、施工图纸等。从中我们可以看出，施工招投标文件中的主要条款，例如材料供应的方式、计价依据、付款方式等都是成本控制的直接影响因素。招标文件规定的合同条件和协议条款是投标单位中标后与发包人签订合同的依据，签订的合同内容与招标文件实质性内容不得相违背。 合同中的定价，就是该工程的承发包价格，一旦甲乙双方在工程造价上出现争议，合同条款就是索赔的依据，所以招标文件的编制直接影响最终的工程成本。

7.2　招标阶段影响成本控制的因素

招投标阶段的成本控制应做到在满足工程质量和工期要求条件下，降低工程成本，提高投资效益。南京南站综合交通枢纽项目所涉及的专业较多，在招标过程中需要考虑不同专业本身的特点。因此，在招标过程中掌握并控制不同专业不同标段的不同特点对工程成本的影响因素是十分必要的。主要有以下几个方面。

7.2.1　市场供需状况

建筑市场的供需状况是影响工程建设成本的一个重要因素，当国有资产投资增长，建筑市场的需求增加，承包商在成本中加上较大幅度的利润后，仍然有把握中标，当国有资产投资下降，建筑市场萎缩时，由于竞争加剧，此时承包商为了中标，利润幅度较低甚至为零。

国内目前缺乏成熟的市场行为，有时为了争抢工程而无视市场风险，视招标投标为博彩，以拿标为目的，恶意降价，中标价格甚至连买材料都不够，中了标以后，不是亏损，就是采用一些非正常的手段追加费用。有的承包商追加不到费用时，以停工要挟，有的承包商偷工减料，更有的承包商以更低价的手段分包转包，致使工程质量受到严重的影响，留下了极大的隐患。返工重建的费用远远突破了成本，导致成本失去控制。

建筑市场的供需状况对工程成本的影响程度取决于市场竞争的激烈程度。当建筑市场处于完全竞争时，其对工程成本的影响非常敏感，建筑市场任何微小的变化都会反映在工程成本的改变上，当建筑市场处于不完全竞争时，其影响程度相对减小。

所以，在铁路枢纽工程的招标过程中，招标人应注意标段划分的合理性，标段划分不宜太大，否则会导致有资格参与投标的潜在承包商数量过少而出现竞争性不足；也不能划分得过细，否则会导致交易成本的增加以及管理难度和管理费用的上升。

7.2.2　招标人的期望

任何工程项目，招标人的主观期望对整个工程的成本影响是非常大而且是隐形的。质量好、进度快、造价低、功能全是每个招标人所期望的，但这并不是理性的，也是不符合客观实际的。招标人的期望对项目成本产生的影响主要体现在以下几方面：

(1)功能质量的要求。任何商品的生产都有其质量标准，建筑产品当然也不例外，如技术规范和质量验收标准。在选定质量标准时，一方面要符合国家强制性标准，另一方面，对是否还应进一步提高质量标准进行分析，应加强价值工程分析，避免盲目提高质量标准，增大工程成本。

(2)工期要求。在某些情况下，招标人可能以缩短建设工期为目标，达到减少建设期贷款利息，提前发生投资效益的目的，或者是献礼工程，例如南京南站项目必须在2011年6月30号通车，向“七一”献礼。但由于承包商施工资源配置不合理，导致生产效率低下，成本大幅度增加，为保证适当的利润水平提高投标报价，并且由于抢工期，容易出现质量事故，如北京西客站“豆腐渣”工程，其教训极其深刻。

(3)品牌要求。招标人对一些设备的要求，比如设备的品牌与档次等，不同品牌的同一设备在成本上可能会存在天壤之别，包括设备是否要求进口以及设备是否包括安装等后续服务，招标人在招标阶段就应该考虑清楚并提出明确要求。

因此，铁路枢纽工程综合交通枢纽工程作为公共设施，主要为国有资产投资，招标人在招标阶段要充分考虑项目建成后的功能要求和质量要求，在编制招标文件的时候应尽量避免因招标人的主观要求而使项目的总成本大大增加。

7.2.3　建设工程的特点

工程项目建设成本的高低与工程项目的特点有密切关系，具有不同特点的项目在项目建设过程中的成本会有质的差别，主要表现在以下几点:

(1)建设规模的大小。建设规模大，施工阶段各项费用的摊销成本就会减少。许多费用并不与工程量呈线性变化。投标人会根据建设规模大小调整一些工程费用标准，实行不同的报价策略。即建设规模大，适当报低价；反之，则会报高价。体现了薄利多销的市场原则。

(2)建设项目的技术要求。如项目建设要求采用新结构、新工艺、新施工方法等的时候，工程成本可能会提高。一方面，新结构、新工艺、新施工方法对于招标人来说还不能准确掌握市场的价格信息，容易形成垄断价格；另一方面，新技术、新施工方法的运用存在一定的风险，需要付出一定的代价，故承包商在报价时会考虑风险因素。

(3)建设环境。是指项目建设资金到位情况、建设地点、当地气候条件等影响施工成本的外部因素，如工程款不能及时支付，工地干扰大，当地气候条件恶劣等因素会增加承包商施工难度，影响工期，对工程成本则有一定的影响。

南京南站交通枢纽工程投资规模大、建设工期紧、质量要求高、项目涉及范围非常广泛，包含了铁路站房、市政道路、景观绿化、建筑工程、桩基工程、水利工程、机电工程、装饰装修及货物采购等各个类型。

7.2.4　投标人的报价决策

投标人对建筑产品的定价与投标决策有密切关系。投标人通常根据建筑市场竞争激烈程度，竞争对手实力状况，结合本单位施工能力和技术水平，作出最后的报价金额。大致包括以下几种方法:(1)以获得最大利润为目标；(2)以保本或微利为策略；(3)以最大限度低报价为策略；(4)采用超常规报价方法。

就单个投标人来看，无论他采取以上报价策略中的哪种，都是受其他投标人的报价策略影响的，而这种投标人报价之间的相互影响最终将影响到项目的最终合同价，从而影响整个项目的建设成本。

7.3　招标过程中成本控制的措施

招投标阶段是工程成本的控制重点之一，属于一种事前主动控制的方法，通过上文叙述的影响招标阶段成本控制的几种因素，结合南京南站项目的招标，在实际的项目招标过程中应从招标图纸、现场勘察、招标文件及合同条款的编制、工程量清单及清单计价说明编制等方面进行控制。

7.3.1　结合现场勘察充分掌握招标图纸

招标图纸是编制招标文件的主要依据之一，在招投标阶段，仔细阅读招标图纸主要有两个作用：一是能够对招标工程形成一种基本的、直观的印象和了解；二是能够寻找并发现招标工程中的重点和难点部分。这样在招标文件的编制中就能做到统筹兼顾、重点突出、有的放矢，避免机械地套用招标文件的范本格式，读图主要把握以下内容:

(1)了解招标图纸的范围、主要工程内容。应从专业的角度严格界定招标范围。招标范围的划分不科学，很有可能造成工程的重复计价，部分设备重复订货的现象，从而造成工程成本的无形增加，并且会发生工程质量责任互相扯皮的现象，导致施工单位互相索赔。例如，预埋管线由土建单位实施还是机电施工单位实施、粗装修与精装修界面的划分、室内一些墙壁开关机设备什么工种负责安装、总包与专业分包的协调等。

(2)归纳总结工程的重点、难点部分。工程项目中涉及不可预见地质状况的地基处理与基础工程、重大钢结构工程、新技术、新工艺、新材料的应用等都是重点、难点部分。

(3)重点审查招标图纸中做法不明确的内容。一旦发现存在不明确的内容，应及时与设计单位沟通；图纸中不明确的工程做法应在开标前加以明确，避免施工中产生不必要的造价变更或者争议。

(4)对于图纸中所选用的材料或者设备，应附有技术参数的文本。即“材料文本”或者“用户需求书”。例如一些高档的装饰材料或者卫生间洁具，因其材料品牌、品质等级、产品系列的不同，价格差异很大，招标图纸中若没有明确用户的需求(产品的基本技术参数)，很容易造成投标报价的不合理差异。

(5)审查招标图纸中施工现场勘察的情况。包括地质勘察报告是否完整、地下管线、障碍物的调查，特别对于涉及水下施工的项目，水下障碍物应尽可能调查清楚。

(6)应避免招标图纸中出现前后矛盾的情况。

(7)应注意项目招标不同标段之间的界面，避免出现疏漏或重复。

7.3.2　招标文件的编制

招标文件是工程招投标阶段的核心内容，一般招标文件由投标须知、协议书、合同通用条款、专用条款等内容构成。铁路枢纽工程复杂，标段及专业很多，在编制招标文件的过程中不能一味地套用相关专业的招标格式文件，要结合实际标的的特点编写设置符合该标的的条款，例如南京南站的屋顶光伏并网示范工程、站房南北落客平台、南广场大体积基坑开挖工程等都有其他项目不具有的特点，在招标文件的条款设置中应该体现出来。具体来说在招标文件的编制过程中应该从以下几方面来体现控制成本的思想：

(1)合同条款中对土方约定的体现。土方工程中大开挖土方和基坑、基槽土方的计量规则不一样，大开挖土方的清单工程量和计价工程量一致，不存在量差；但承台、基础梁的清单工程量和计价工程量是不一样的，清单工程量为垫层直上直下尺寸的工程量，计价量要考虑放坡和工作面，施工方有可能会提出此部分清单不准，而在施工过程中要求签证。因此在招标条款中就应该明确规定这类问题的计价标准及处理方式。

(2)大型基坑施工。这类问题在施工中容易出现实际做法与设计方案不一致，例如降水井的类型、边坡支护材料、桩的充盈系数等，虽然很多材料能暂时保证降水及其他效果与设计一致，但是从长远来看是存在隐患的，而施工方可以从中节约很可观的费用。针对这类问题，在招标文件的合同条款中应该明确详细规定所用的材料等的约定及处罚措施。

(3)变更后的废料处理问题。一般的招标文件很少针对此类问题做详细的规定，往往是设计变更发生后，承包方重新要求招标人提供材料或者费用，而变更之前的废料就默默地被吸收掉。综合南京南站项目的相关变更资料的收集及数据跟踪，我们发现，变更废料是一块很大的费用组成部分，如果能有效回收并利用这些材料，能节省很大一笔投资。

(4)对于措施费的规定。根据以往的经验，措施费是很难控制的一块，往往也是承包人容易利用的借口，例如，有时候会办理垃圾处理的签证单。根据南京南站资料的收集以及我们后期的跟踪发现，措施费占到了整个项目投资的2%～5%左右，这是很惊人的数字，因此，在编制招标文件的过程中，针对不同类型的工程要充分预见相关的措施费的种类，在合同条款中明确约定。

(5)对于能源的供应。有些时候，施工现场会出现无法提供网电施工，采用自发电施工，然后根据实际使用的发电机情况签证，这样做可能会存在资源浪费的问题，使投资增加。对于像南京南站这样的大型工程，持续时间长，规模很大，这类费用看起来很小，实际上日积月累下来也是一笔很客观的费用。

因此，针对这类问题，应该在合同条款中实行规定采用不签证，根据定额网电收取一定的管理费和利润；或者在合同中约定承包人根据调差公式(7-1)计算费用，可以很有效地控制投资。

(7-1)

其中：Yn为自发电电价(元/度)

Y为发电机的台班费(元)

W为发电机台班产量(度)

c为自发电的线路和变配电设备的损耗率7%

S为发电机的冷却水费0.02元/度

ft为变配电设备的修理、安装、拆除、设备和线路的运行维修的摊销费。

(6)杜绝与合同价重复的签证。在施工中，往往会遇到很多签证其实是与合同价重复计算的，在招标文件的相关条款中应该明确杜绝这类情况的发生，例如临时停水停电的签证，签证的前提必须是停水停电超过了4 h，以及该类项目施工是否受停水停水的实际影响。

7.3.3　推行工程量清单及计价说明编制

招标工程量清单编制是招标文件的重要组成部分，是合同成本控制的核心文件。实行工程量清单招标，避免了工程招标中的弄虚作假、暗箱操作等违规行为，有利于廉政建设和净化建筑市场环境，规范招标行为，同时消除因工程量不统一而引起的在标价上的误差，可以从细节上衡量投标企业的报价水平及其合理性，有利于正确评标。 工程量清单招标和评标实质上是市场确定价格的过程，通过淡化标底的作用，使标底不再成为中标的直接因素，并取消标底审核这一环节，将标底定为控制价，在招标时公开。

控制价的作用只作为投标单位编制投标报价时参考的上限标准，只要投标价高于控制价就不能成为中标单位，这样就消除了编制标底给招标活动带来的负面影响，彻底避免了标底的跑、漏、靠现象。工程量清单和控制价的公开，提高了招投标工作的透明度，为承包商竞争提供了一个共同的起点，使招投标过程真正做到了符合公开、公平、公正和诚实信用的原则。

(1)招标清单计价原则的确定。工程量清单计价要以国家颁布的有关清单计价规范为基础，同时结合工程的实际情况制定，具备可操作性，便于控制造价，例如，在一个道路工程地基处理的搅拌桩工程，清单规范是按照设计图示尺寸计量，但设计招标图纸中往往并没有确定的搅拌桩长度。因此，在招标清单计价说明中明确规定“搅拌桩按照检验批内现场试桩长度计量，同一检验批的搅拌桩长度计量均按照试桩的平均长度计算”。开挖的钢板桩支护如采用单独计量的，定额是采用“吨”为计量单位，实际上采用了按照钢板桩以平方米为计量单位，钢板桩超出基坑顶部或者嵌入基坑底部的部分综合考虑在单价里面，仅计算钢板桩支护的净面积，这样就避免了钢板桩计量中复杂的厚度、结构形式的计算，也有利于钢板桩变更计价的确定。

(2)清单内容应该充分结合前面所述的招标图纸，避免存在漏项情况。招标图纸中往往存在一些隐蔽性很强的工程费用，仔细阅读招标图纸的工作不能忽视。

(3)合理控制清单开项的深度。过于细化的开项会增加计算量，不利于结算；过于综合地开项会导致报价的不准确及单价变更的复杂性。综合考虑，投标单位往往很难准确报价，一旦发生变更(例如开挖深度加大会导致支护难度增加)很难合理确定变更价款。采用的调整方式是，以一个合理开挖深度为分界，基坑超过该深度的，其土方开挖和支护工程分别单独计量，这样就合理控制了清单开项的深度。

(4)充分考虑施工的实际情况。特别对于某些措施项目，不能笼统采用合价包干的方式。某些措施项目涉及工程量的变化，往往在发生重大设计变更后，会导致该措施费用大幅度增加或者大幅度减少，这样就产生了价格严重偏差。因此，与工程子项目密切相关的措施费用，应咨询工程管理人员的意见，合理预计施工的变化，以确定采用合价包干或者工程量清单计价的模式。

7.4　招标阶段成本控制的对象

很多建设管理者认为招标阶段只是为了确定施工单位，多为程序性工作，不存在成本控制的因素。而实际过程中招标阶段同样是投资控制的关键点。招投标活动是政府工程成本控制的重要手段，也是预防滋生腐败的必不可少的重要环节。招投标的实施，通过市场竞争，使基本建设投资得到了有效的控制。因招标过程中招标文件条款不严谨导致后期索赔额增加、清单编制有误导致不平衡报价、对材料设备品牌档次要求不合理等不当操作，同样会造成投资增加。因此在招标过程中应该可以通过以下几方面来达到控制成本的作用。

7.4.1　合理的标底

标底是建筑工程成本的表现形式之一，它是由招标单位自行编制或委托有编制标底资格和能力的中介代理机构编制，并按规定报经审定的招标工程的预期价格，是招标者对招标工程所需费用的自我测算和控制。

合理确定标底要注意以下三点：

首先要熟悉编制标底的原则，项目划分必须与招标文件相一致，应以现行标准、定额、费率为准，必须因时因地制宜，考虑特殊情况，必须控制在概算或批准投资限额之内，一个招标项目只编制一个标底。

其次要掌握标底的编制方法，主要采用以施工图预算、工程概算、扩大综合定额、平方米造价包干为基础等四种方法来编制。当然常用的是以施工图预算为基础的标底编制方法，利用这种方法编制招标工程标底，其特点是工程子项目划分符合实际情况，工料消耗定额比较详细准确，如无设计和价格上的变化，其造价是比较准确的。

最后要重视标底的审定。审查标底的目的是检查标底是否详尽、准确，如有漏洞，应予调整。

7.4.2　合理的编制招标文件

招标文件是合同的组成部分，内容应全面、科学且有针对性。

(1)对招标文件要实行会审制。重点审查工程招标范围、计价方式、计价原则、结算办法、评分办法等，针对该工程的具体特点，对不适用的一些结算办法、评分办法作适当调整，使之更加科学、合理、公正。同时为避免串通投标，肆意抬高报价，可设定最高限价即招标控制价，招标控制价的编制可参考国家相关预算定额予以计价，以达到合理控制招投标价格的目的。

(2)引入品牌竞争。品牌竞争让很多供应商都绷紧了神经，品牌竞争不仅是集团战略的要求，也符合市场经济基本规律，既有利于自由竞争，公平竞争，也更有利于招标人节约资金，质优价廉不再是可望而不可即的。在招标中材料设备定配置定质量定服务，真正引入品牌竞争，将沉重打击陪标串标行为，让招标人真正享用到招标带来的质优价廉的好东西。

(3)对成本指标的控制。在招标过程中，招标控制价的编制也至关重要，招标控制价的合理性也影响着投标报价的高低。对于控制价的编制者，除了熟读图纸，认真执行相关的规范、定额、地方性信息价格，平时多了解市场行情，收集一些工程成本指标也很重要。在编制招标控制价时，通过与同时期同标准同行业的成本指标对比，合理编制招标控制价。根据后期对南京南站的招标跟踪，整理出部分已完工程的建设指标。交通枢纽广场地下空间成本控制指标如表7.1所示，南京南站汽车客运站及配套宾馆成本控制指标如表7.2所示，大型会议中心成本控制指标如表7.3所示，南京南站地区某甲级写字楼成本控制指标如表7.4所示，市政泵站成本控制指标如表7.5所示，站房屋顶太阳能光伏发电设备及系统二次接入成本控制指标如表7.6所示，市政道路建设成本控制指标如表7.7所示，市政桥梁成本控制指标如表7.8所示，南京南站综合管理与信息服务系统成本控制指标如表7.9所示。(表中数据因取整略有出入)

表7.1　交通枢纽广场地下空间成本控制指标

续表7.1

表7.2　汽车客运站及配套宾馆成本控制指标

续表7.2

表7.3　大型会议中心成本控制指标

续表7.3

表7.4　南京南站地区某甲级写字楼成本控制指标

续表7.4

表7.5　市政泵站成本控制指标

备注：不包括室外工程(道路、绿化、市政管网等)

表7.6　站房屋顶太阳能光伏发电设备及系统二次接入成本控制指标

表7.7　市政道路建设成本控制指标

表7.8　市政桥梁成本控制指标

表7.9　南京南站综合管理与信息服务系统成本控制指标

(4)主要设备的选用。国内能够制造，并能保证质量、数量和按期供货的设备，或者进口一些技术资料就能仿制的设备，就不必从国外进口；有时一个项目从国外引进设备时，为了考虑各供应厂家的设备特长和价格等问题，可能分别向几家制造厂购买，这时，就必须注意各厂所供设备之间技术、效率等方面的衔接配套问题；应尽量避免引进的设备所用主要原料需要进口。如果必须从国外引进时，应安排国内有关厂家尽快研制这种原料。在备品备件供应方面，随机引进的备品备件数量往往有限，有些备件在厂家输出技术或设备之后不久就被淘汰，因此，采用进口设备还必须同时组织国内研制所需备品备件问题，以保证设备长期发挥作用。另外，对于进口的设备，还必须懂得如何操作和维修，否则不能发挥设备的先进性。在外商派人调试安装时，可培训国内技术人员及时学会操作，必要时也可派人出国培训。

(5)工程量清单编制。要求编制人员必须深入现场，熟读图纸，清单编制不得漏项、不得少算或多算，且对项目特征、工作内容应作详细描述，否则引起调价变化较大；编制人员应该熟悉不同的计价规范之间的差异和可能导致的后果，清单计价规范工程量与定额计价工程量计算规则的差异如表7.10所示(部分)。

表7.10　清单计价规范工程量与定额计价工程量计算规则对照

续表7.10

续表7.10

续表7.10

续表7.10

续表7.10

7.4.3　合理的评标方法

评标指标一般有：投标报价、施工组织设计或施工方案、工期、业绩、财务能力、资金等。合理的评标方法有综合评分法和合理低报价法。综合评分法是将评标指标进行量化打分，并将各个指标分别赋予不同的权重，不同的权重将会产生不同的中标单位。如当投标报价指标权重大时，招标人偏向低价中标，当施工组织设计或施工方案，业绩等指标权重大时，招标人偏向于实力雄厚，技术装备先进，施工经验丰富的承包商中标；合理低报价法，是在其他指标能够满足条件的情况下以最低的合理报价作为中标条件，采用这种方法，招标人的目的在于降低工程成本，在一些技术难度不大、质量要求不高的工程，常采用合理的低报价法。

7.4.4　完善的合同条款

合同条款中有关工程成本的内容包括：合同类型、工程款的支付方式。按计价方式不同，合同类型分为总价合同、单价合同和成本加酬金合同等形式。根据招标工程的具体情况确定合同类型，做好工程成本控制工作。工程款的支付方式包括：预付款的支付与扣回方式，进度款的支付，质保金的数量与支付方式等工程款的结算。工程款的支付不仅是对承包商完成建筑产品价值的补偿，同时也是对承包商进行管理和控制工程成本的手段。合同价的调整、工程变更是工程建筑中无法避免的，应本着合理定价和有效控制的原则来管理变更工程的成本管理。因此，在合同条款中，明确合同价调整的范围和方法是必要的。