理顺政府规划事权的构想

时间：2022-10-21 百科知识版权反馈

【摘要】：一级政府一级事权。瑞士各级政府规划事权的分级有以下两个方面值得关注。一是州政府和市镇政府规划制定和实施管理上的权限分工。州的指导性规划是州政府审核市镇规划的依据，市镇的规划仍由市镇委员会审批。这一现象在城镇密集地区尤为突出。该办事机构可设在同级政府的规划部门。与现在的省级规划委员会以及国家有关部门的部际联席会不同，国家和省规划委员会的职责不是审查城市总体规划，而是负责本级政府及其部门负责编制的

6.4.3　理顺政府规划事权的构想

一级政府一级事权。中央政府、省与城市政府立足于各自的事权，所制定和实施的规划，应当是服务于本级政府履行管理职责需要的。瑞士的空间规划体系以及各级政府的规划事权划分，对我们具有较好的借鉴意义。瑞士是联邦制国家，全国共有26个州和3000多个市镇，面积4.1万km²，人口730万左右。20世纪60年代，瑞士的城市化水平已超过50%，70年代以后逐步达到75%。目前，其城市化发展已经进入稳定阶段。1979年颁布的《空间规划法》明确要求把国土划分为建设区和非建设区，其中非建设区可进一步划分为农业区和保护区。建设区与非建设区的规划、建设和管理的主体不同，管理的要求和程序也不一样。法律明确了联邦、州和市镇三级政府在空间规划方面的责任、义务、权限和可以采取的规划工具（张勤，2006）（图6.3）。瑞士各级政府规划事权的分级有以下两个方面值得关注。

图6.3　瑞士各级政府的规划事权示意

资料来源:张勤.瑞士城乡规划体系的启示.国外城市规划，2006（3）

一是州政府和市镇政府规划制定和实施管理上的权限分工。州的指导性规划，除居民点布局、基础设施网络等基础性内容外，最为核心的就是划定建设区、农业区和保护区的位置、范围。无论市镇的行政辖区范围多大，市镇的规划和建设管理权限都限于指导性规划确定的建设区内，建设区实际上就是各市镇的规划区。当然，州在制定指导性规划的过程中，要考虑市镇既有的规划和现状，并听取市镇的意见，与市镇达成共识。州的指导性规划是州政府审核市镇规划的依据，市镇的规划仍由市镇委员会审批。在州指导性规划确定的建设区外，原则上禁止建设，农宅翻建、基础设施等必须在建设区外进行的建设，需经过严格的审批程序，经公示后报州的建设主管部门批准。

二是联邦政府原则上不过问建设项目的许可，但可以根据公众的要求、按照法律的授权受理一些特殊的项目，主要是涉及国家重大利益或公共权益的大型投资项目。例如达到一定建设规模的电站、购物中心、高尔夫球场等。

国内已经有业内人士提出了“明确城市规划的事权划分”的改革猜想，提出应明确城市规划是城市地方事务，将总体规划审批权交给地方人民代表大会，中央和省级政府应当在区域范围内统筹资源，协调区域各项政策和规划，对城市建设进行有限的和有效的干预（王富海，2004）。但是规划事权的划分，不仅事关规划工作本身，也关系到规划范畴以外的各级政府行政管理体制和职能划分问题。在规划工作的范畴内，又涉及对现有规划技术体系、规划审批体系和实施管理体系的重大变革。规划工作的核心，必须从城市的规划拓展为区域的规划和城市的规划两方面，其中国家和省应着重于区域规划的编制和实施，否则国家和省的规划工作就失去了重心或者重心偏颇。按照这一思路，以及本书提出的中国空间规划体系的架构，国家和省级政府的规划事权应侧重在全国空间发展战略规划（全国城镇体系规划）、省域规划（省域城镇体系规划）、城镇密集地区规划（都市圈、城镇群、城市带规划）的制定和实施上。其主要职责是引导区域整体协调发展，控制对区域发展不利的开发活动；促进区域基础设施和公共设施的共建共享，减少重复建设，降低发展成本，保护资源和生态环境，提高区域整体竞争力。城市的规划则属于地方事权。在不损害区域整体利益、不影响区域长远发展的前提下，城市对其内部的建设和发展应享有充分的自主权。

也有学者对区域和城乡行政管理体制改革提出了设想。例如张京祥、沈建法等（2002）认为在中国的都市密集地区可以建立由两级双层管理体制组合成的三层管理系统:第一层是进行大范围的区域性协调（多个大都市区联合的层面），第二层是提供地区范围的多种服务（大都市区层面，如整个地级区域），第三层是地方政府提供的所有其他服务（市/县、镇层面）。

浦善新（2006）提出借鉴西方国家的城乡分治和双层结构政府体制等做法，改革我国的城乡行政管理体制。其基本思路是设立省—县—乡三级政府，将县作为统辖市、乡村的地区级行政单元，以市为基层城市型行政区，只负责城市事务，县则负责协调整个县域（包括市、村）的事务。其改革措施包括:一是推进省直辖县，将市管县地区的所有县（市）改为省直辖，没有实行市管县的地区、盟、自治州可先维持现状，逐步改由省（自治区）直辖；二是非县城区域性中心镇切块设市。

针对政府调控、区域协调、城乡统筹发展的需要，按照各级政府事权明晰的基本原则，本书提出下列改革设想。

（1）撤销现行的市管县体制，建立地区一级政府，形成地区和市（县）两级的双层制管理体制，同时有条件的镇可以直接设市。

市管县体制下，城市及其所辖县（市）既有上下级行政隶属关系，也是市场经济环境下的竞争对手，作为上一级政府的城市，很难脱离自身的利益去协调区域发展、维护区域公平、提供区域层面的公共服务。这一现象在城镇密集地区尤为突出。城镇密集地区的各种行政区间的矛盾和冲突，不仅出现在平行的城市政府之间，也同样出现在属于相同区划单元的市县之间。改市管县体制为地区—市县双层管理结构，有利于加强区域层面对市、县发展的综合协调，强化地区政府提供区域公共产品和服务的职能。相对于将县改为直辖、将市改为县辖的基层行政单元的改革思路，这一改革方案不会对中国现行的行政管理体制造成太大的冲击。

（2）建立国家和省的规划委员会，作为国家和省级政府行使本级政府规划决策权的审议机构，并负责本行政区域的跨地区协调事务。

前文在关于完善城镇密集地区规划审查审批机制的论述中谈到，建设部正积极推行在全国各省区建立省一级的城乡规划委员会制度，且这一制度在部分省区已经开始实施，主要负责审议重要的省级区域性规划、城市总体规划等。这一做法应及早作为一项制度，不仅在省级政府、还应当在中央政府层面推行。规划委员会由政府首脑担任负责人，同级政府有关部门的负责人任成员，下一级政府根据需要参加会议。规划委员会可以设立技术审查委员会、公众代表委员会、专题审议分会等。委员会作为规划审议和决策机构，下设常设办事机构负责日常事务。该办事机构可设在同级政府的规划部门。根据本书提出的规划体制改革的三个方案，各级政府都应逐步建立具有真正综合规划职能的规划主管部门，国家和省规划委员会的办事机构应设在国家和省的综合规划主管部门。

与现在的省级规划委员会以及国家有关部门的部际联席会不同，国家和省规划委员会的职责不是审查城市总体规划，而是负责本级政府及其部门负责编制的国家和省域规划、城镇密集地区规划等重大区域规划的讨论、审查和本行政区域内跨地区重大事项的协调、协商审议重大区域决策等。受同级政府授权或委托，国家规划委员会应履行中央政府的规划事权，省规划委员会应履行省级政府的规划事权，而不是将重心放在地方政府的规划事权上。建立国家和省规划委员会的必要性和意义在于以下几方面。

①将一级政府的规划审查、审议职能交由规划委员会统一行使，可以较大程度地增强相关规划之间的协调性以及规划决策的连续性，至少可以为各种规划的协调、沟通搭建一个平台。现行体制下由部门负责规划编制和审查报批的做法，容易造成规划的部门痕迹和规划之间的不调和。虽然各种规划都经过一定程序由政府或更高层次的政府批准，但其审查、审批的法律依据、报审渠道和审查审批机制并不统一，难以保证规划间的相互协调。

②改变当前国家和省级政府规划事权不清的局面，加强国家和省级规划的制定和实施，真正实现一级政府一级规划，有效地强化中央和省级政府的规划调控职能，增强国家和省级区域规划作为政府宏观调控手段的地位和作用。

③完善区域规划的决策机制，使政府各部门的规划形成合力，有利于逐步建构国家和省的区域规划体系。通过规划的共同决策，加强各项规划实施的推进力度，使各部门的行政行为和本级政府的规划决策相一致，完善区域规划的实施机制。

④通过建立规划委员会以及必要的技术支撑体系、日常管理架构，将政府从具体的规划技术审查中解脱出来，合理区分规划的技术决策、行政决策权限，提高政府的工作效率。

（3）为加强上级政府对城镇密集地区规划的协调管理，在国家和省的综合规划部门内设立专门机构负责本行政区城镇密集地区的规划协调事务。

具体地说，即在国家规划部（局）内设立专门机构，分别负责长三角、京津冀等重要的跨省城镇密集地区的规划协调事务，在省规划厅（局）内设立专门机构，负责省内都市圈、城镇群等城镇密集地区的规划协调事务。

前文在建立城镇密集地区规划协调机制的相关内容中提出，应设立城镇密集地区的协调机制，由省、市人民政府及省有关部门代表共同组成，下设负责日常事务的办公室。在当前亟须建立城镇密集地区协调机制的背景下，这是一条行之有效的道路。对于某个地区来说，这种机制是合理的。但是这种区域协调机制的建立本身不是封闭和各自为政的，需要从更大区域的角度统筹考虑，否则又会带来新的问题。以江苏省为例，省内三个都市圈都需要建立区域协调机制和省政府领导下的常设协调机构，如果每个都市圈的协调机制都自成系统，意味着在江苏省内，省政府和省各有关部门分别会同三个都市圈的城市人民政府运作着三个区域协调平台。这样的运作机制无疑不是高效的，也不利于都市圈之间的相互协调。而行之有效的做法，是建立多层次互补的协商协调机制，鼓励城市之间按照市场经济的引导自行协商解决问题，省级政府对省内不同地区的规划引导调控则通过省规划委员会的平台来统筹进行。

因此，在整个国家的规划体制改革和政府规划事权合理划分的基础上，如果国家和省的规划委员会制度逐步建立完善，国家和省的规划事权从城市规划转向了各自的区域规划，国家和省级规划主管部门就有条件、有责任相应地加强对本行政区内重点地区的协调管理。而城镇密集地区正是国家和省级政府应当重点加强规划协调的地区。2006年6月，广东省成立了珠三角城镇群规划管理办公室，设在省建设厅，负责珠三角城镇群规划实施和城镇群发展日常事务的协调和管理。同理，在国家规划主管部门应分别增设长三角、京津冀等跨省城镇密集地区的规划管理办公室，负责长三角、京津冀规划的实施监管和两个地区发展中跨省的规划协调事务。有关重大事项，可以报同级政府的规划委员会审议。这样的管理架构也应当在省级政府的规划部门推行。

如图6.4所示为本章的结构图。