多方案比选

5.4.2　多方案比选

在城市总体规划中提供多方案的比选是比较普遍的做法，在区域规划中这种方法还没有被推广。区域的发展同样是多变的，外部条件的多变会影响地区发展的战略和发展速度，不同的发展战略和发展速度关系到空间发展的总体格局和开发时序。同时，对区域发展采用什么样的策略也直接体现在空间发展的规划思路上。规划编制时需要在现状和态势分析的基础上，结合外部条件的分析、针对可能采取的区域发展策略，提供多种空间发展方案。一是在规划决策前提供多种空间发展思路和规划方案，说明各自的优势与不足，不同思路的特点，以供参与者讨论和决策；二是在规划成果中根据未来发展可能出现的不同情况，提供相应的空间发展、基础设施建设等方面的选择，体现动态规划的思想。当前城镇密集地区规划可以在以下几个方面进行多方案比选。

1）空间发展战略和组织的比选

城镇密集地区的空间组织在总体上应体现集中、集聚的指导思想，但在具体的规划中会面对许多复杂的空间问题，例如在空间组织上是单中心还是多中心，增长中心的选择以及不同的空间组织方式，空间拓展是外延式为主还是内涵式为主及其相应的布局形态和规模，在城镇和产业布局上是集中布局还是有机分散，产业和居住的空间是相互整合还是相对独立等，这些都是在规划时容易碰到的具体问题。规划必须对不同的空间发展战略和空间组织形式自身的特点及其对交通、土地、资源、环境的影响进行分析论证和对比，为规划采取的空间发展战略和政府决策提供依据。

2）城市化模式和人口转移方式的比选

目前中国的城市化仍处在快速发展的进程中，从总体上看城镇密集地区的人口特别是城市人口增长非常迅速，在很多中心城市，规划的预测常常赶不上人口增长的速度。这种态势给规划的编制带来了困难，一方面是对经济快速增长地区的人口增长难以准确预测；另一方面，由于中国采用人地对应的建设用地规划控制，很多城市都采用了非常乐观和外延的人口增长预测，使城市人口的规划规模面临失控，进而在实际的城市开发中造成很大的浪费。如何合理引导人口的增长和流动，是城镇密集地区规划中需要解答的一个问题。因此需要对城镇密集地区城市化进程中的问题进行深入分析，论证本地区应当采取什么样的城市化政策以及相应的人口政策。规划需要在对环境容量进行量化分析的基础上，分析本地区对外来人口的承载能力；在地区产业结构必须加快升级的背景下，分析本地区对外来人口的需求层次和结构；对本地区城市化的质量进行剖析，分析当前城市化是应当继续加快吸引外来劳动力从事简单制造业以拉动城市化和经济增长，还是合理推进本地区从事非农产业的农村人口加快向城镇集聚、提高城乡居民的生活质量和居住环境、引进有技能的外来劳动力和产业发展所需的高端人才。目前来看，大部分城市都倾向于外延式城市化模式，但对于城市化应有的质量和本地区的城乡统筹发展问题却缺乏足够的重视。由于劳动密集型制造业的大规模增长，外来人口成为城市人口增长的主要构成，而本地的农村地区却居住着大量稳定从事非农产业的人口，使城乡空间资源得不到合理配置。另一方面，在规模统计时被作为城市人口的外来人口，大部分并没有享受到应有的市民待遇，对城市基础设施和公共设施的享有水平也非常低，造成城市化水平的“虚高”。这些现象值得关注和深思。规划需要对原有的城市化模式和人口政策进行必要的反思，从产业结构调整升级、资源配置和集约利用、城乡环境和生活质量的改善等各方面，权衡不同的城市化策略对地区发展的现实和潜在的影响。

3）不同的交通战略与区域空间组织和土地利用的相互关系的多方案比选

交通是引导城市空间形态发展和区域空间布局的重要因素。不同的交通发展战略以及交通运输设施的布局方式，将在城市空间、区域空间的构建上产生截然不同的影响。同时，区域空间规划布局方式的不同，也会产生不同的交通影响和需求方式问题。例如小汽车导向和大运量快速公交导向的区域交通，对土地利用和城市空间形态的塑造的不同影响是什么？以高速公路为主的区域快速客运系统和以城际轨道为主的区域快速客运系统在土地、能源、城市形态和布局、区域基础设施网络等方面的影响和作用如何体现？不同的区域空间组织、开发强度分区与开发方式，将对区域交通格局产生什么影响？规划如果对上述问题进行全面的论证和分析对比，可以更加直观地反映出城镇密集地区应当采取什么样的交通政策导向，并对空间组织方案提出反馈意见。

4）不同的外部条件、发展机遇下的发展速度及相应的规划对策

这一点对于当前的区域和城市发展的规划引导来说，是非常实际的问题。区域经济增长中的不可预见因素很多，发展的速度和方式可能会随着重大外部条件的改变或发展机遇的变迁而发生改变。城镇密集地区的规划需要对未来可能的发展机遇、制约因素等进行必要的前瞻性分析，根据不同的发展环境和态势，在发展速度、规模、空间布局、交通等基础设施建设等方面作出相应的应对。既要避免因预测过于保守而降低规划的引导调控作用，也要防止过于乐观和超前而导致基础设施、资源投入的浪费。重要的是如何针对未来发展的多变，保持规划方案和政策的适应性。

前文针对国外城镇密集地区规划编制方法已经对大伦敦规划、波特兰大都市区规划进行的多方案比选作了介绍。其中大伦敦规划的多方案比选基于对三个方面的差异性分析图（5.10）:①未来20年可能出现的不同的经济需求和人口增长状态；②未来20年不同水平的基础设施及其供给能力（包括交通、劳动力、基质空间和环境的质量等）；③规划提供的不同空间模式（走廊、集中性、分散性等）。

图5.10　大伦敦规划的多方案分析比选

通过对以上三个方面的具体分析，基于不同的经济发展和人口增长水平（纵轴）以及不同的基础设施供给水平（横轴），规划编制者对不同的城市发展前景进行了分析。每一种发展方式和前景都被独立地进行检验，规划编制者组织了专门的工作组，这个工作组由来自各方面的人组成，包括不同利益团体和不同专业的人员。

根据分析，高增长和基础设施的充分供给是伦敦市市长希望的方案（方案1），也是该规划所倡导和体现的，这个方案不仅对伦敦有利，也有利于缓解对英格兰东南部的压力，创造一个良好的投资环境。高增长和低基础设施供给（方案2），代表了最近的发展趋势，这将加剧伦敦目前已经面临的诸多经济、社会和环境问题。没有增长也没有供给（方案3），长远地看，不论是从伦敦层面还是全英层面，都不是一个好的规划的方式，无法解决现存的问题和社会分异。低增长和高基础设施供给（方案4），符合居民和消费者的希望，但是代表了一种不现实的保守主义，随着基础设施投资的增加将很容易被推翻。

1997年美国盐湖城地区开展了一项名为“展望犹他”（Envision Utah）的区域规划活动^[22]。虽然其规划范围和都市区的规模难以与中国的城镇密集地区的规模相比，但其规划思路很值得借鉴。规划对区域空间发展战略进行了研究，目的是提醒人们认识到，延续现在的增长方式和高速公路主导的交通模式，将给这个地区带来不能承受的环境压力。规划编制机构从75个区域和地方的工作小组采集相关资料和信息，历时两年，其中第一阶段的工作成果被归纳为根据不同发展模式提出的四个比较方案，其中包括完全依赖小汽车交通的方案和90%的用地增长由步行及公共交通导向的“紧凑”社区组成的方案。编制者对四种发展模式的基础设施投资成本和土地资源的消耗等进行了量化分析。结果显示，如果采取“小汽车导向”的增长模式（方案A），意味着低密度的开发和蔓延，此后20年城市用地范围将增加1060 km²，其中接近一半需要侵占农田，其基础设施投资总量将达到376亿美元；如果采取基于步行及公共交通的紧凑型“公交导向”增长模式（方案D），将有效提高城市开发的集约程度，增加对现有建设用地的填充式开发（住宅用地）和再开发（产业用地），城市用地增长200 km²，只相当于前者的21%，对农田的侵占也大幅度减少，其基础设施总投资约为230亿美元。

规划最终推荐方案D。虽然区域公交投资明显高于其他三个方案，但其他投资和总体投资无疑是很节约的（表5.13、图5.11）。

表5.13　展望犹他4种规划方案的基础设施投资分析　（单位:亿美元）

（a）大都市地区空间发展形态对化

（b）是否精明增长的规划方案对比

图5.11　展望犹他——盐湖城地区规划的方案比选（彩图见书末）

Envision Utah.The Quality Growth Strategy.Salt Lake City Region.Utah，1999

图5.11（b）中，“现状发展趋势”是根据所有的州和地方规划、结合过去10～20年的发展态势所模拟形成的区域空间形态，“精明增长战略”演示了精明增长的空间布局特点，其中不宜步行的低密度居住用地、产业用地、办公用地和活动中心布局明显少于“现状发展趋势”的布局方案，而适于步行的城市中心和镇村则明显增多。由于通勤轨道交通的引导，土地开发更加集中，城市发展形态受到有效的控制，周边的开敞空间得到了保护。通过对四种发展模式的综合量化分析和对比，规划对盐湖城地区空间发展战略的目标导向不仅非常清晰，也更具有说服力。可以说，这项工作为整个规划奠定了非常重要的基础。