相关理论的启示

3.4.4　相关理论的启示

1）治理理论的启示

区域规划本身就是以空间资源配置为核心的治理体系，既是区域治理的依据，也是区域治理的手段，更是实施区域治理的动态过程。区域治理不是自上至下的“区域控制”，当今的区域规划更强调通过“规划”这一过程的进行，从而达成区域中各发展单元关于利益的共识，以使得国家、区域与地方在政策上趋于协调统一，争取更优越的整体发展环境。

在区域发展中运用治理理论，要在区域发展中改变传统单一自上而下的政府强势控制的治理方式，试图建立区域发展的多元调控机制，消减区域发展的摩擦，提高区域整合度和总体发展效能。具体可以体现在:在制定区域发展重大决策时，实现上下级政府、开发商、社会团体、个体等不同利益代表的共同参与和良好互动；在推动区域发展的过程中，重视不同利益主体和发展单元的相互合作、共同发展；在解决区域性问题时，鼓励建立多方参与的、多层次、多途径的对话、协调、会商机制，尊重非政府组织、普通公众的权益和要求，强调各方利益的相互协调。相对于传统的区域管理，区域治理强调有效地发挥非政府组织参与区域管理的作用，并对政府的职能和调控手段进行相应的调整和优化，以争取发展策略的综合性、主动性、适应性和可操作性。

目前中国城镇密集地区的政府间协调已经逐步得到了重视，但是政府间的横向协调只是区域治理的第一步。对于中国这样正从集权转向分权管治的国家，在区域发展的进程中，需要更好地发挥企业、非政府组织、社会团体的主观能动性，提高治理的可行性和公众参与质量，按照政府引导、市场推进的原则，合理平衡各方利益，共同推进区域发展。

2）新公共服务理论的启示

新公共服务理论突出了政府对公众利益的维护，同时说明了如何维护公共利益，什么样的利益代表公共利益，政府公共服务职能和尊重市场、提高效率之间的关系等。理论倡导的政府对公众利益的维护并不是建立在牺牲效益和效率的基础上，而是在政府角色定位、管理目标、组织结构等方面的归位。

从中国的国情出发，改革开放以后，地方政府尤其是沿海城市政府从中央政府那里获得了相当大的决策权和资源配置权，中央政府创造了一个激励地方政府加快经济发展的环境。中国地方政府的企业化倾向最近被许多学者所关注。虽然国家仍然控制了区域发展的很多宏观政策，但是非中心化刺激了地方政府采用更灵活的政策或直接参与区域发展过程，使得地方政府更趋向于采用企业化的管治（张京祥、吴缚龙，2004）。

基于上述理解，运用新公共服务理论编制和实施城镇密集地区规划应体现以下指导思想:

（1）城镇密集地区规划应当在追求区域发展效率的同时，突出对公共利益的保护。不能因为追求经济效益、发展效率而忽视甚至牺牲公民权益、公众权益。而区域发展中的公共利益主要体现在生态安全、环境质量、公共服务和社会公平等方面。因此，规划需要将这些内容作为规划的目标和关注的对象。

（2）城镇密集地区规划应体现政府职能的归位。既要积极运用市场手段促进发展，也要改革政府职能，减少行政干预，逐渐成为十六届三中全会定义的执行“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”的政府。政府需要以空间资源利用和保护为立足点，为区域发展提供必要的公共物品和服务，弥补市场手段的不足，进而实现对经济社会发展的引导和调控。

（3）城镇密集地区的编制和实施必须加强公众参与。中国的行政管理具有较多的管理和控制色彩，要适应投资主体多元化、利益主体多元化的发展态势，兼顾各方利益，还要从区域整体利益出发，协调城市之间、行业之间在空间发展上的矛盾。达到上述目标，必须通过广泛的公众参与来建构政府—市场—公众之间的广泛联系、相互交流、共同参与的规划决策和实施机制。