地震期间灾区通信系统的功能与作用分析

第二节　地震期间灾区通信系统的功能与作用分析

一、地震期间用户通信使用情况

该部分分析和总结了群众常规通信手段受阻情况，以及自救通信手段，包括地震期间用户对通信与网络系统的使用情况（接触频率、使用时间）。

1.受众第一时间纷纷“投向”通信系统

（1）中国联通。

成都市通信网络基本正常，由于网络繁忙，语音是平时的7倍，短信是平时的2倍，造成成都联通G、C两网拥塞，短信通信迟缓。陕西靠近四川地区约500个基站中断。

灾情发生后，12日下午广东联通话务监测情况显示，联通广东G网至四川方向的去话呼叫次数达到平时的28倍，联通广东C网至四川方向的去话呼叫次数达到平时的55倍，新建的联通广东软交换汇接网至四川方向的去话试呼次数约为平时的17倍。联通长途网络至地震受灾方向的话务突增及落地不畅，造成四川方向网络拥堵，每小时呼叫次数较平时激增44倍，大量呼叫导致至四川电话接通率急剧降低。

（2）中国移动。

中国移动集团公司称，因通信联络急剧增多，四川当地长途话务量已上升到日常的10倍以上，手机接通率下降到日常平均值的一半左右。

（3）中国电信。

四川阿坝州的汶川县、理县、黑水和茂县本地通信全部受阻，甘肃陇南、甘南两地区有五个县也受阻。

中国电信经连夜紧急抢修，因地震造成的甘肃省五个县通信阻断在5月13日凌晨已全部恢复对外通信，公司还开通了灾区的免费“报平安”电话。

2.受众对通讯系统的使用量增加，使用需求多样化

以中国电信为例，自5月13日起，中国电信启动了以群发短信和彩铃传情方式为主的地震信息服务，主要宣传中国电信及政府部门提供的各项公益服务内容，转发政府部门权威信息发布，第一时间将信息传递到用户，截至6月2日，四川全省共安排群发短信约1100万条，统一更改4.5万部内部电话（含小灵通及办公电话）彩铃为地震主题，有效地促进了社会局势稳定。在短短的半个月时间里，中国电信114共计收到35万次求助电话，发布有效信息22万条，成功帮助4560人找到亲友。在四川省政府于5月28日举办的“以生命的名义”晚会中，中国电信118114承担了现场热线服务，并通过114平台成功地帮助灾民找到了救命恩人。天府热线累计发布有效信息8838条，已成功地帮助333人找到亲友。

（1）受众及时通过手机上网获取信息。

在汶川地震中，普通公众运用手机、互联网络等新型媒体终端满足个人信息需求的例子比比皆是。

5月13日晚，新浪论坛里一张人民子弟兵的求助帖在网络上引起了巨大轰动。一位贵州军人在赶赴救灾前线的途中，请求获知自己亲人的下落。以海量信息而著称的互联网，在因地震而致其他信息渠道中断、沟通不畅的情况下，其信息发布和网络搜索功能发挥了不可替代的作用。

与网络媒体一样，手机媒体也在汶川地震中发挥了巨大作用。由于地震的影响，震区的语音通信受阻，但无线数据业务畅通，于是手机上网和手机短信成为信息传递的主要方式，增加了手机在灾害中作为传播工具的优势。特别是在地震刚刚发生后，不少用户通过手机上网互通信息，互报平安。据中国最大的手机交友平台天下网的负责人称，地震发生不到3小时，天下网四川论坛就已有14000多条发帖。网名为“网友小城”的网友在帖中称:“为了保证亲人朋友的安全，请各位网友即时和家人保持联系！”得到大量网友积极跟帖响应。在灾难发生后的第一时段，课题组走访了20名同学，手机有上网功能的同学15名，他们通过手机上网登录QQ、论坛等，第一时间向身边的同学转发了此次地震的震中是在四川汶川、震级为7.8（最早公布的震级）、解放军总参谋部已启动了应急预案、国务院总理温家宝即将乘坐专机赶赴灾区等非常重要的信息。另一方面，同学们还利用手机上网向家人朋友报平安，发布寻找亲人的信息等，手机上网在第一时段极大地满足了公众的个人信息需求。手机更为便捷的网络自由度，超越了地域、时间和电脑终端设备的限制，随时随地随身，即时上线即时下线，这些无可比拟的传播优势，在这次特大地震灾难中再一次得到了验证。

（2）用通信系统联系家人。

中国移动数字统计:免费电话报平安累计服务589.3万人次，通话时长1289.9万分钟；发送灾情相关信息19.5亿条；100865生命爱心热线累计接受客户咨询120.3万次，客户求助171.7万次，免费代发报平安短信、代拨报平安电话37.6万人次；成功帮助受灾民众寻找亲人25.96万人次；12581灾后“心理咨询”热线累计接入客户呼叫4111次。对灾区新开通号码实施免费充值100元话费，对四川本地及漫游到灾区的号码实施免费通话及延期停机服务，自5月12日至31日期间减免话费总额达2.62亿元。

成都联通为保障民众通信畅通，各营业厅全部照常营业。在部分灾情严重的地区，成都联通为保障办理业务用户的人身安全，在营业厅附近用帐篷搭建临时营业厅，照常为用户办理各项业务。位于成都市区科华北路临时搭建的营业厅更是为市民提供24小时不间断服务，为用户提供缴费、咨询、号卡销售、CDMA终端销售等多项服务，确保地震后为用户提供优质通信服务。龙泉分公司连夜为在音乐广场露宿的居民提供九顶免费帐篷，5月13日白天在广场布置了临时营业厅，为广大避难市民提供临时充值卡并提供免费报平安电话，实时推出新C5活动手机作为应急电话，实惠的价格和突出的抗灾精神，受到了广大用户好评，有很多用户当场购买，对其效果感到很满意。很多市民借助CDMA网络与家人取得了联系。

二、地震期间通信系统在灾区发挥的作用分析

1.电话通信系统提供基础信息通讯

相比于广播电视、网络等大众传播媒介，电话具有即时双效交流的特点，电话通信在地震期间的作用主要体现在抗震救灾系统的内部信息沟通和民众的点对点沟通上。

除了面对面的人际传播，电话是救灾信息沟通和救灾工作指挥的最直接手段，由中国电信提供的应急电话和铁通提供的数字集群系统都是优先供应给抗震指挥部门的。

广播电视点对面的传播方式，为外界了解灾区状况提供了有效的手段，但是电话的点对点传播特性可以让民众直接与亲人交流，是亲人间获取准确信息的有效方式。地震期间中国电信和联通紧急调配电话，各大运营商在灾民居住区用帐篷搭建临时服务点，为民众提供紧急电话、手机充电等服务，为民众相互报平安起了重要作用。

2.开通应急通信专线

（1）开通寻亲热线。

通过寻亲热线，中国联通帮助近8000人找到了亲人。在移动业务方面，中国联通开通了10010和10198“寻亲热线”，成功为灾区群众找到2500多位亲人；在固网业务方面，中国联通在各地开通116114抗震救灾寻亲热线和“亲情连线可视电话”，成功寻亲5400人，4024人实现亲情通话。

（2）开通红十字会捐赠热线。

中国网通积极与中国红十字会总会快速策划开发了两种方式的捐助热线。小灵通用户发送短信1或2到1069999301，可为灾区人民捐助1或2元善款。固定电话用户可以通过拨打116999301为灾区人民募捐善款，每次可以为灾区捐助10元人民币。所有捐赠款项中国网通将全部交中国红十字会总会捐助灾区。仅5月13日当天就接收到小灵通捐赠短信61450条，合计捐款近10万元。

（3）减免欠费保畅通。

中国网通对灾区有欠费用户不停机。同时，向重灾区用户赠送100元话费，尽可能保证用户通信畅通，还在避灾用户聚集的广场等地方，组织开展现场续费及免费公话、可视电话、免费上网。

（4）迅速为有关部门提供指挥救灾专用电路。

救灾开始后，中国电信迅速为有关部门提供了指挥救灾专用电路。经过电信应急队伍的艰苦施工，接通了一条5公里长的直达光缆，为设在都江堰市的国家地震局抗震救灾指挥中心提供了2M的互联网专线，开通了电话、数据图像传送、宽带上网等一系列业务，同时还为中国地震局地壳研究所开通50部虚拟组电话、20M互联网专线。他们还为工业和信息化部、北京市消防局抗震救援值班电话、总参通信部地震救援值班电话开通国际长途功能，为中南海局调通10条指挥救灾专用电路，为国家基础地理信息中心紧急开通一条成都方向的10MMSTP电路，为国土资源部紧急开通了北京—成都方向1条100M数字专线电路。

3.发挥机动能力强的优势

为了解决灾区群众因出行不便而导致的交费难、入网难等问题，四川联通投入50台“流动营业厅”服务车，奔波于各个灾区。在这些服务车上，配置有完善的移动通信设备，与实体营业厅服务能力相当，能够随时随地办理各类通信业务，成为灾区一道流动的风景线。全省“流动营业厅”服务车累计出车4000余台次，发展7000余户新用户，销售手机近3000部，灾区群众各类业务咨询3万余次，通过便利快捷的服务车充值、缴费金额近150万元。此外，四川联通还在灾民聚居的板房区域，新建了近200个板房营业厅，为灾区群众提供了方便。

中国电信四川公司利用114、短信、互联网等综合信息平台，及时协助政府部门发布次生灾情信息，以防止堰塞湖等次生灾害。为了维护灾区的社会稳定，中国电信四川公司还恢复和扩大天网覆盖，保障公安、武警、消防等重要部门和110、119、120等重要接入号的畅通，努力做好服务工作，包括欠费不停机、停机用户临时复机、免费装移机服务等。

4.移动卫星通信发挥重要作用

地震时移动卫星通信发挥了巨大的作用，成了唯一的应急通信手段，各部门和通信公司全力以赴，紧急调动各种移动卫星通信设备，包括各种移动卫星通信车辆、VAST终端站、卫星手机等。据工业和信息化部统计，截至2008年5月底，地震灾区共投入卫星移动电话1879部、应急通信车及其他应急通信装备1093台（套），中数据速率（IDR）卫星基站80套、卫星通信小站100套，有关部门使用这些设备迅速建立起灾区移动卫星通信网络，为抗震救灾应急通信提供了可靠的保障，重要的信息基本上是靠该系统传送的。如地震的当晚，应急卫星通信车和基站车即已到达重灾区都江堰开始提供应急通信服务；5月13日21时，通过救灾人员艰难跋涉送来的卫星电话，从映秀镇打出了地震后的第一个电话，向指挥中心的领导汇报了当地灾情；通过紧急安装的卫星宽带视频系统，将映秀镇现场灾情的视频、语音实时传出，成为映秀镇唯一的实时视频传送平台，为映秀地区前沿指挥中心和后方指挥中心提供了稳定的全方位通信保障，给前沿抢险救援提供了宝贵的信息和强有力的支持。在地震救灾过程中，卫星移动通信不仅用于最基本的语音通信、传输图片和视频资料，还被用于一些特殊的应用。例如:灾区与上海开通了远程医疗系统，取得了成功；国家减灾中心和北京师范大学组成的应急工作组于5月15日进入灾情最重的北川县城，用无人飞机对该区进行了航空遥感，并于当天上午用BGAN卫星移动通信终端将高清晰度的航空遥感影像和现场照片发送回北京的救灾指挥部门，使他们在第一时间了解到现场情况。

5.无线电电台作重要补充

在地震发生时绵阳的电力通信网络遭到严重打击，导致震后全市大面积停电，有线和程控通信中断。在地震中，绵阳业余无线电通信发挥了重要的应急信息传递作用。

在地震发生后数小时内，绵阳业余无线电电台（指在CRSA总部备案，依据有关规定获得业余电台呼号的业余电台）都还局限于相互问候和互通讯息。但在傍晚时分，随着市抗震指挥部的成立，绵阳市的业余无线电电台开始小规模地组建了应急通信组。特别是在5月14日，随着抗震救灾工作的全面有序开展，绵阳业余无线电应急通信组正式在绵阳火炬大厦开始运转。该应急通信组受绵阳抗震救灾指挥部直接领导，参与向灾区输送人员和物资的工作。为了增大配送和救援通信保障能力，绵阳业余无线电应急通信组与绵阳市红十字协会志愿者组织联合，让出自己使用的中继频点，让绵阳其他拥有相应无线电设备但尚未取得呼号的爱好者和车友会成员加入进来。应急通信组在网络上公布了其中继频点，以便让外地志愿者及时知晓有关情况，迅速进行救援行动；他们还在恢复播音的广播电台上播出了应急通信组相关人员的电话号码，进一步调动社会志愿服务人员加入到该应急通信网络中。通过上述做法，在整个救灾过程中绵阳业余无线电应急通信组组织了近400台各型车辆（大部分是私家车），共出车近4000次，运送大量物资和抢险人员进入到灾区。绵阳业余无线电应急通信组的作用是对大规模抗震救援行动的一个合理补充，在政府救援行动顾及不足或者波及不到的地方，他们的工作提供了重要补充。

三、通信系统与其他传播渠道相比存在的不足

突发事件中的应急通信保障，是一个世界级的课题，即使在美国、日本这样发达的国家，灾害发生后通信受阻也是难以避免的。2005年，登陆美国的卡特里娜飓风造成两个州通信系统严重损毁，大约有300万用户的通信中断，约2500万个呼救电话无法接通。美国“9·11”事件中，公众通信出现大范围、长时间中断。

在我国，通信网络也面临同样的压力，汶川大地震后，公共通信网络严重受损，通信不畅，主要表现在以下几个方面:

公众通信拥塞严重:灾难发生时公众恐慌，寻亲、报信、联络通信业务暴涨，导致通信系统严重拥塞，接通率大大下降。

救灾指挥通信不畅:公众移动通信系统的严重拥塞，导致党政军等指挥系统常规联络方式失效，必须借助卫星电话等其他手段实现通信，严重影响救灾指挥效率。

重灾区通信失灵:灾难导致重灾区通信中断，空投的应急无线基站，开通后由于群众通信需求量巨大，容量不足，也会导致现场抢险救灾和指挥人员通信困难。

经过分析，造成通信不畅的原因主要有几个方面。

1.地面基站容易受损

自然灾害特别是巨灾发生时，受灾地区的地面基础设施（包括通信系统、交通系统、电力系统等）往往会被彻底摧毁而无法使用，造成通信完全中断，而抢修通信系统又会由于道路的中断而困难重重。受灾地区无法及时向外界求援，使得救灾指挥部门既无法了解灾情，做出准确的判断，也无法下达命令，有效地组织救灾。例如:1993年，我国的青海玉树索加乡君曲村被突如其来的大雪围困，由于通信不畅，村干部轮骑两匹马到乡上求救，因雪后难行，4天4夜才赶到乡政府，乡里又用同样的时间将灾情上报到县里，导致灾民在一个多星期后才得到救援，损失惨重。1996年云南丽江地震中，由于通信中断，使得灾区灾情信息48小时后才报到北京，极大地延误了救灾工作的进行，造成部分灾区损失极大。如果有完善、畅通的灾情预警和直至乡村一级的灾情通信系统，使有关部门能够在第一时间内获取灾情信息，并及时开展救灾工作，将会大大减少灾区的损失。然而常规的通信方式抗灾性差，尤其是多灾的边远贫困地区，基础通信设施薄弱，因此完全依靠现有的常规通信手段是不能解决这一问题的，迫切需要一种不受灾害影响的通信方式来保证在应急情况下通信的畅通。只有天基系统才能不被灾害破坏，可保证信息的畅通无阻，因此，具有高可靠性的卫星通信，特别是卫星移动通信，成了在遭受自然灾害袭击地区保证应急通信的最佳（有时是唯一的）手段。

2.网络负荷量过重

端局呼叫业务量（试呼）在灾害发生后增长10倍以上，远超网络设计容量，导致网络普遍过载，拥塞严重，用户感知电话非常难打通；端局短消息业务量在灾害发生后增长4～6倍，短消息发送成功率低，延迟严重。

3.通信系统互相兼容性差

这次“5·12”大地震中参与救援的力量来自军队、武警、地方政府和全国各地的志愿者，他们都有各自的通信联系保障系统，但这些通信系统互相不兼容，信息不能互通，这导致了救援能力的削弱和分散。如果建立起全国统一的救援应急频道，实现灾情信息共享，将大大提高统一指挥调派救灾力量的效率，加快救援的反应速度，减少灾民的生命财产的损失。

4.我国应急通信管理工作中存在的问题

不可否认的是，在此次汶川大地震中，我国的应急通信保障工作暴露出一些问题，值得我们进行深刻反思。

我国绝大多数的应急通信指挥系统严重依靠公众通信网络或常规通信手段，存在巨大的安全隐患。在受灾严重的地区，不仅基站受到毁灭性损坏，而且传输光缆也被震断，整个公众通信网络处于瘫痪状态。“5·12”汶川特大地震发生后，成都通信一度中断，汶川、北川、青川等10个极重灾县和109个乡镇与外界失去一切联系。震后30小时震中映秀镇才第一次打通省抗震救灾指挥中心的电话并报告具体灾情，北川县中断通信28小时后才打通电话，青川平武也是20余小时后才与外界实现通信联系，给指挥中心了解、分析、判断灾情以及实施救援带来了极大的困难，因信息不畅造成了灾区农村无谓的群众生命与财产损失。而在成都、重庆等受地震波及的城市，虽然通信设施完好无损，但由于话务量激增，也都出现了网络负荷过重、语音通信受限的情况，大大限制了信息发布和抗震救灾工作的快速实施。

我国应急通信管理工作中暴露出来的问题和不足，究其原因，大致可分为以下几个方面。

（1）应急管理体系的制约。

虽然近年来国家对应急管理建设给予了高度重视，各地也都开始着手建立应对特大自然灾害等突发事件的决策指挥体系，并且初步形成了以职能部门为主的突发事件应急信息决策支持体系，应急信息资源管理和决策的软硬件条件大为改善，应对突发公共事件的综合能力明显增强，但在此次汶川大地震的应急管理工作中，体系中的各项制约因素还是客观地显现出来:到目前为止，各地应急管理仍然没有一个集中业务工作平台（应急管理信息平台）和资源共享、互联互通的管理制度；突发事件数据监测信息为政府有关部门所拥有，缺乏应急管理和处置信息共享机制，对突发事件应急指挥缺乏基本的数据和时效，给政府科学、高效处置突发事件造成一定困难；突发事件信息管理与应急指挥信息数据分解、信息交换和共享机制缺失，这就必然导致应急指挥与管理信息的丢失、遗漏和延滞，造成应急反应能力降低、应急指挥和运用应急资源迟缓等问题；由于应急管理信息分散，信息传输手段落后，缺乏互联互通、信息反馈的共享机制，极易出现小灾变大灾、大险成大灾的情况，给人民群众的生命财产和经济社会发展造成较大的损失，导致部分地区突发事件信息出现瞒报、不报以及乱报现象；应急系统建设存在误区，将应急系统的工作流程与常规电子政务工作流程混淆；应急系统建设时没有评估，缺乏前瞻性；建设时只注重眼前，具有盲目性，不考虑系统间的联动性，使诸多功能的发挥受到制约。

（2）专用应急通信网络的建设空白。

此次“5·12”汶川大地震使我国的公众通信网受到了严峻考验。公众通信网的技术特点决定其在遭受各种自然灾害的突发影响时，会出现设备损坏、网络负荷过重、流量拥塞等问题，这将严重影响应急指挥、救灾、广播等部门的通信需要。依托和利用公网，加快应急工作专用通信网建设，确保应急指挥通信顺畅和决策指挥体系信息平台高效运行是今后应急通信管理工作的重中之重。可以借鉴一些国家专用应急通信网的建设经验，来进行应急专用通信网络的规划和建设。

（3）公众通信网络应急通信规范的缺乏。

以重庆市应急通信管理工作为例，重庆市通信管理局作为地方的电信监管部门，下设网络管理处直接管理各运营企业的应急通信保障工作。但各运营企业的应急通信工作长期缺乏相应的制度和规范，除重庆电信设有机动通信局专门负责应急通信保障工作外，重庆移动、重庆联通的应急通信保障人员流动性大，多为兼职或由各部门临时抽调，日常管理和保障工作开展极为不便。同时，在地震灾害发生后，应急通信保障人员集结困难、应急处理经验欠缺，缺乏快速判断和解决能力，在一定程度上延误了救灾工作的顺利进行。

此外，网络管理处对于各运营企业的应急通信设备资源的储备情况不明，不能在灾害发生后迅速实现设备资源的统一调度和支配，各运营企业的协同联动性较差。另一方面，“5·12”汶川大地震发生后，话务量猛增，远远超过网络负荷，运营企业没有对呼叫实行分级管理，造成大量的网络资源消耗在公众长时间的嘘寒问暖上，而真正用于决策指挥通信的网络资源却得不到充足保障。所以，在特大自然灾害下，如何对公众的通信行为进行规范也应纳入公众通信网应急通信规范的制定范畴。

（4）应急通信管理配套保障措施的不健全。

由于应急通信的保障实施主体是各电信运营企业，在激烈的市场竞争中，各运营企业的工作重心势必会放在网络建设、市场拓展和增大收益等方面，而在执行需要自己投入资金且无收益的应急通信保障任务时，自然会出现积极性差、重视度低的情况。由于没有充足的资金投入，各电信运营企业的各种应急通信设施储备都比较少，在发生突发状况时，往往很难立即组织足够的设备参与到应急通信保障工作中去。相关政府主管部门没有考虑到对应急通信保障实施主体的激励机制问题，导致政策实施时保障实施主体缺乏有效的激励，并最终影响了应急通信各项指挥决策的贯彻执行。加之没有相关政策法规的支持，应急通信的资金缺口、制度缺口都难以得到很好的解决。

（5）地震部门间缺乏横向联动的应急模式

震后数小时到数天，现场有部分信息返回指挥中心，但总的情况还不是十分明朗，通常称为灰箱期。在汶川地震应急灰箱期内，由于地震震级大，通讯严重受损，长时间完全瘫痪，本次汶川地震应急现场通讯只能依赖卫星通信设备。利用卫星技术进行通讯具有不受地面自然条件限制等特点。云南应急卫星车利用卫星信道连接了现场与后方指挥中心，及时将现场灾情、图片、报道和工作报告等资料传回后方指挥中心，现场和后方指挥中心间的远程视频会议和卫星电话确保了前、后方应急工作步调一致，发挥了巨大作用。

但是，在汶川地震应急工作中，指挥中心只能被动接收现场信号，也就是说只能由现场主动建立与指挥中心的连接通道。后方指挥部有紧急事件需要主动与现场连接的时候，如果现场卫星车没有展开卫星系统，就无法完成连接，某些时候势必会影响到信息的及时沟通，延误应急工作。另外，汶川地震的应急联动只限于地震部门的垂直联动，包括中国地震局指挥中心、省局指挥中心、现场指挥中心和现场通讯车等之间的联动都已经实现，其他地震灾害应急指挥部成员单位也基本实现了垂直联动，但对于指挥部成员单位之间的横向联动就无能为力了。比如，在汶川地震应急期间，因为不能及时连接云南某部现场救援队，我们无法了解救援队的工作情况。

由于数据原因，现有数据库数据、评估模型和决策模型在汶川地震中没有得到检验，我们重点针对汶川地震应急中通信网络模式出现的上述问题提出了双向连接和横向联动的新应急模式:在地震黑箱期，应急指挥中心提供的灾情报告和辅助决策报告对领导全面了解灾情和做出科学应急决策具有指导意义；在地震灰箱期，应急指挥中心卫星接收系统接收现场传送的灾情资料，进行视频会议和卫星电话通讯，对于后方指挥中心领导了解现场信息，及时与现场领导沟通，确保应急工作步调一致；应急指挥中心与现场系统实现通讯、网络、视频等功能的双向连接，可以有效提高应急工作的效率；地震灾害应急指挥部成员单位、各成员单位现场系统之间实现横向应急联动，可以方便成员单位之间应急信息的及时交流，显著增强成员单位之间地震应急工作的整体协调性。

5.手机在突发事件传播中的不确定性

（1）信号的不稳定性。

突发事件的发生往往伴随一定的破坏性，尤其是在一些灾难性突发事件现场，手机信号的不稳定性可能成为手机传播中最主要的障碍。因此，公共移动通信是否能够维持突发事件发生时畅通无阻的无线通信网络，成为手机在突发事件爆发前期传播中的重要前提。

除了信号的不稳定以外，手机在突发事件传播过程中可能还会面临通路堵塞等问题。由于移动网络受制于无线频率有限性等原因，在同样的覆盖范围内，能够同时承载和接通的电话数量是有限的。在此次“5·12”汶川大地震中，在四川全省境内，由于要打电话的人远远多于手机移动通信系统日常能够接通的用户数量，而导致许多电话无法接通。由于灾害性突发事件的巨大的破坏性和冲击力，使得原本稳定的公众通信网络受到极大的挑战。据媒体报道，地震发生的几小时后，四川的手机电话的接通率下降到日常平均值的一半左右，这些都说明无线通信网络在突发事件发生时由于自身的资源所限，不可避免地存在传播中的局限性。

（2）信息的弱真实性。

手机传播的自由性、开放性的特点决定了其内容的可信度、真实性和权威性相比于传统媒体要逊色许多。以手机作为突发事件的信息源头可能会在传播过程中产生“噪音”，从而影响到信息的真实性，甚至导致最终偏离本来的事实真相。

首先，在手机人际传播利用的短信渠道中，很多信息都是通过最初的信息源，经过无数次的转发、加工，最后形成一个广泛流传的固定的文本内容。突发事件的突发性，本身决定了它对社会秩序可能产生较大的震动，各种带有争议性的社会舆论可能随之产生。尤其在一些涉及公众切身利益的公共突发事件中，传播者自身就带有一定的情绪，社会舆论容易进入一种震荡和分散的状态，内容往往会被添油加醋甚至增修，在这样的传播过程中，个体差异间的人为因素无法控制，极易造成事实的偏颇，甚至流言的滋生。

其次，在手机覆盖下的稳定的人际网络中，人们具有很强的从众心理，往往会被人际网络中的群体意识所触动，不自觉地参与到突发事件的信息传递中。一个小小的流言，很可能会因为新媒体技术依托下的群体无意识的传播行为，轻而易举地扩散开来。公众的群体意识和趋众心理是流言产生的根本原因，在手机引领的泛传播时代里，因其高度的信息传播自由和发散式的信息网络结构，使得即便是重大突发事件所涉信息的真实性有时也会在层层传播中变得大打折扣。

此外，在人际网络中盛行的手机短信以文字作为依托，且文本内容有限，而文字作为一种纯粹的体外化媒介系统，因为缺少非语言符号的参与，导致传受双方受“选择性定律”的约束较大，即受众在接受文本信息的过程中可能会依据个人既定的或惯有的思维方式在理解中有所选择，有所侧重，甚至导致对信息的曲解。

（3）非理性的情绪感染。

由于突发事件影响力大，往往与许多人的切身利益密切相关。当突发事件到来时，受众出于一种自我保护的本能，更加需要得到事件相关的真实信息以及有效的行动信息，以减轻内心的疑惑和恐慌。尤其在一些公共性突发事件发生时，公众的心理极其脆弱，他们会对媒介信息产生很强的依赖感，同时依赖受众群体间的信息共享。因此，具有直接性、互动性和广泛影响力的手机，通过人际传播的方式，使得受众在相对固定的传播网络间极易被一些负面的信息或谣言所左右，甚至导致非理性情绪的产生和非理性行为的发生。

（4）信息涵盖量小，缺乏信息深度。

突发事件本身的特殊性，使得公众不仅需要在第一时间获取信息，而且希望得知突发事件的详细过程、事件细节、事件爆发的深层次原因、社会各界对突发事件的看法以及对突发事件的发展趋势的理性预测等。手机媒介虽然对新闻之“新”的实质做出了全新的诠释，但由于受接收终端和自身发展的限制，其内容的丰富程度和对事件分析的深度仍然无法与传统媒体媲美。更多受众通过手机第一时间获知突发事件信息后，会选择再去浏览网站或是参阅纸质媒体中的相关信息。手机媒体终端的有限性使其在信息的直接传播方面存在一定局限，但却成就了其触发式传播的优势，受众可以通过手机第一时间了解到某一信息本身，进而关注更多其他媒体，这也为手机与其他大众媒体协同传播提供了一定的契机。

手机传播在内容深度及权威性方面的欠缺，还表现在突发事件信息提供的后续阶段后劲不足。虽然目前手机报已经在这方面做了很多有益的探索和尝试，但是在对事件深度的挖掘上，手机与其他媒体还是存在很大的差距。

四、对通信系统建立应急信息保障系统的思考

正因为信息通信保障在抗震救灾中如此重要，其遭受重创后的中断和艰难的抢通过程才如此牵动全国人民的心。在此次地震灾情发生后，交通、信息、通信全部中断，地震中心区与外界全部隔绝，这给抗震救灾工作增加了难度。从整个抗震救灾过程中我们也可以看出目前我国应对突发事件应急工作总体基础比较薄弱，主要体现在相关应急法规、应急机制有待进一步建立健全；相关应急信息管理系统建设还很落后；全民危机意识和危机教育比较薄弱；电力、交通、通信等基础设施建设相对薄弱，抗灾和保障能力较低等。反思我国目前的应急信息体系，应急信息化任重而道远。

1.运营商需提高自身通信网络系统的应急传播能力

在第一个层面，首先要考虑网络构建的机动性。在灾害刚发生时，要真正发挥应急通信的作用，必须着眼构建这样一个体系:一方面采用的设备必须是便携、轻便、可携带而且足够机动的；另一方面还必须是不依赖于现有通信网络和一般通信手段的，不能受制于现有公共设施（比如说供电、道路等），是为应急指挥、抢险调度专门设计的相对独立的体系。在这次抗震救灾过程中，许多应急通信设施在便携性方面相对欠缺，这为实现快速地大面积应急带来了一定的困难。应该说，这一层面的建设主要是针对初期的抢险指挥。

在第二个层面上，需要继续完善机动通信体系的建设。如果没有这样一个专业化的队伍体系，在应急通信工作展开中很容易处于被动，效率也很难提高。在初步完成道路恢复、通信条件具备的情况下，这样一个体系可以在第一时间完成较大容量的、能够完成一个中小地区的公众通信服务恢复。在这方面，中国电信对于机动通信队伍建设和机动通信体系建设还是比较有经验的，也有一定的基础资源储备，同时这支队伍在此次应急通信保障工作中也发挥了巨大的作用。当然，目前我国的机动通信体系建设方面也存在一些问题，比如设备陈旧、队伍老化、体制方面国家也没有明确的要求和相应支持等，在今后还需要进一步完善。与支援抢险指挥所不同，第二层面的建设完善在一定程度上是依赖于公众通信服务的，可以完成电视、广播、新闻、通信等基本的公众通信服务。

在第三个层面上，主要是指在网络建设方面，应进一步加强在网络安全及应急方面的相应考虑。比如在线路方面多增加路由、基站合理布设及设计、电源储备及支撑时间、网络调度及可控性等方面，现有通信网络建设都应加强应对突发事件的处理能力和应急能力特性。尤其是在出现重大事件时，对通信网络的考验更为严峻，更容易出现通信溢出和拥塞问题。在此次灾情中，中国电信的一些做法与实践还是值得肯定的，例如针对受灾地区的实际情况，通过对部分外省呼入进行限制，确保灾区救命电话能打得出。在灾情发生后，全国各地打往四川电话的话务量猛增，达到平时的15倍左右，四川电信公司向中国电信集团公司紧急报告，请求各省对四川的呼入进行了合理限制，首先保证灾区的紧急救援和求救电话能打出去，最大限度地保障了灾区通信的通畅。

在目前我国还缺乏专用应急通信系统的情况下，我们公众首先应该减少不必要的电话，长话短说，这样就可以把有限的通信资源留给更需要的人。在遇到打不通的情况下，要避免不停地重拨，如果可以，尽量短信联系，以节省通信系统资源，毕竟短信消耗的资源是远远小于通话的。这次中国移动以及很多业界知名的专家非常及时地号召用户减少不必要的电话，将宝贵的信道资源留给最需要的人。在突发事件面前，应急通信在保障通信畅通中应有所作为。

2.运营商之间加强合作，打破行业壁垒

（1）制订通信基础设施共建共享规划。

在灾后重建中，对北川县、青川县、绵竹汉旺镇、汶川映秀镇四个重点重建城镇，已经专门制订了通信基础设施共建共享规划，全面推广实施通信管道、铁塔、移动基站等设施的共建共享。灾区重建的10条长途传输光缆和移动基站、杆路、线缆、管道、局房等设施普遍采用共建共享方式，有效地改变了以往基站林立、管线纵横的状况。同时，积极推进通信管道与市政管道联合共建、通信光缆与公路同步建设，与广电系统共建共享铁塔和传输光缆，与成都军区共建都江堰至马尔康长途传输光缆。

中国移动建立起了一套“平战结合、天地一体、高效协同”的通信综合应急体系。在39个严重受灾县及抗震设防烈度在8度以上的县市区建设抗震型超级基站59个，大力推行“双节点、双平面、多路由”传输网架构，大大提升了通信网络的抗风险能力。在服务体系重建方面，中国移动三年来在四川新建7295个服务网点，总规模较震前提升83%。专门为灾区设计了门槛低、质量好的话费产品，仅“援建卡”“长话卡”“感恩卡”等就累计为灾区节约近7亿元的话费。针对道路不通、交通条件异常艰难的边远灾区，搭建自有物流配送体系，将手机、充值卡送进山区，并通过“空中充值”“电话营业厅”等手段服务客户。在汛期，采用马拉、徒步等方式运送物资，千方百计确保客户的通信畅通。

（2）运营商应有优先主次意识。

第一，当灾难发生后，运营商应该保障优先级别高的通信需求，比如政府、公安、消防等指挥救援部门，这一点在技术上是可以实现的。但是作为企业，电信运营商没有权力限制公众通信，更没有立法保证可以这么做。在美国，通信应急预案就可以做到这一点，“9·11”事件后美国政府启动了这样的预案，一定程度上保障了救灾指挥部门的通信要求。

第二，我国在专用通信网的建设上相对于公众通信网比较滞后，国外有一些做法值得我们借鉴，由国家投入了较大的财力人力建造的专用通信网，一般情况下和公众通信网络合并，供民众使用，以免闲置和浪费。一旦启动紧急预案，专用通信网必须保障相关部门专门使用。

第三，当前的通信应急预案只能适用于一般的消防、会展等局部区域性的应急通信，在如此大的灾害面前，当前的预案显然是力不从心的。

另外在此次大灾后，有人对公众通信网络做了比较，认为CDMA网络和小灵通网络比GSM网络恢复较快。对此，有关人士提出以下看法:一方面，客观地讲，移动网络设计确实没有考虑到如此大的自然灾害，灾害发生后，话务量最高峰是平时的十倍，挑战了网络设计极限；另一方面，不同网络表现的差异性主要是因为用户数量的差异造成的，用户数量不同然后再乘以十倍，差异就会进一步放大，在这种情况下，用户数最多的网络自然会受到更大的冲击。

3.立足长远构建国家应急通信体系

建设一套独立的应急通信网络是非常必要的，而且应该由政府主导，对应急通信系统建设进行宏观调控和合理布局，综合各运营商的意见，结合不同的特点形成各种方案，以较低的成本，建设数字集群等多种应急通信系统相结合、反应迅速、抗毁性强的系统。

在交通运输通畅的情况下，应急通信可以通过卫星中继加应急通信车的手段，来满足大型活动和突发事件中的通信需求。此次地震发生之后，各大运营商都迅速从成都以及各省份调集了几十辆应急通信车紧急开往灾区，但毕竟应急通信车数量是有限的，只能解决部分问题，像地震这种重大的自然灾害，覆盖面大，受害人口多，应急通信车的覆盖面积、容量等都不能完全满足需求。因此，我们有必要建立一套独立的应急通信网络，其收敛比可以达到1∶1，即保证每个用户都能够同时接通电话。这套系统虽然平时成本高，基本没有经济效益，但是关键时刻能够发挥巨大的作用，具有巨大的社会效益。政府可以把应急通信系统分配给各运营商使用，并制定相应的管理方案。在遇到紧急情况时，政府迅速启动应急预案，统一调度各应急通信设施，从而达到最佳的应急效果。毕竟，公众通信网络在这种突发事件面前还是十分脆弱的。

在当今全球化、信息化的时代，社会公共安全已成为国家重要的安全战略，社会公共安全正引发信息时代应急通信管理的变革。我国是灾害频发、灾害面广、灾害损失严重的国家之一。随着国民经济的快速发展、生产规模的持续扩大和社会财富的不断增长，灾害造成的损失也在逐年上升，对社会安全造成了严重威胁。而在出现自然灾害、突发事件等各类紧急情况后，政府和公民对通信的依赖程度更加明显，需要利用各类通信手段通报险情、指挥救援、实施紧急救助等。一个快速响应、全面高效的应急通信系统已经成为降低灾害损失的决定性因素。我们必须提升对建立社会公共安全体系的重视程度，把社会公共安全应对体系作为事关国家安危的重要课题来抓，以化解突发事件产生的负面影响、减少突发事件带来的损失。

其次，抗大灾尤其需要提高综合抗灾能力，这个能力提升中的重点之一就是通信手段和通信系统。然而仅靠企业很难满足在大灾情况下抢险和公众对通信的需求，需要国家加强这方面的投入，需要国家站在新的社会需求、防大灾、抗大灾的角度去考虑应急通信系统建设，真正做到国家组织、投入，企业承担、支撑，加强国家的领导与统筹规划，这样才能保证应急通信与国家应急工作构成一个有机的体系，有机地衔接起来。加强国家的统筹规划，有助于将国家与地方的建设统一起来，基于已有的系统建设，进行有效结合，实现很好的统筹规划。而企业作为承载平台，一方面可以减少国家开支，另一方面还可以与企业自身发展相结合。尤其是针对前面提到的第一层面、第二层面的建设，建议由国家进行投入，而且应加强重点投入，站在国家的角度进行整体的体系规划、队伍建设、设备更新等，可以划定几个大区重点投入，发挥大区机动通信的辐射性作用，为附近区域进行服务。分层次、有侧重，先重点、后细化，逐步扩大，这样既可以节省投资，还能起到很好的样板和示范作用。

最后，对于企业而言，要在推进国家统筹规划的基础上，为国家做好上述几个层面的具体实施工作，另外侧重将网络安全问题纳入自身的重要工作中去，把自身的网络建设与业务发展结合起来，将网络业务等规划好、建设好，确保小灾不受损失、大灾快速恢复。与此同时，因为通信网络是按照统计规律来设计网络建设的能力和容量的，而随着广大用户对通信的依赖性越来越强，除了自然灾害造成通信意外中断，在发生重大事件时，也十分容易导致拥塞，影响通信网络的正常运行。因此对于通信企业而言，应该从两个角度来考虑应急通信建设:一是当网络出现问题时，如何保障国家应急工作正常开展；二是即便网络没有出现问题，在出现重大事件时，如何避免通信拥塞导致通信网络失去作用，同样需要我们构建相应的保障体系。面向未来，应急通信保障工作依旧任重而道远，需要我们加强与其他各部门协作，实施企业间合作与资源共享，改善通信网络组织，增强通信能力，实现多企业、多手段、多方位交叉覆盖，力求构建一个立体的应急通信网络。

4.建设短波应急通信网

实践证明，在出现自然灾害、突发事件等各类紧急情况后，政府和公民对通信的依赖程度更加明显，需要利用各类通信手段通报险情、指挥救援、实施紧急救助等。一个快速响应、全面高效的应急通信系统将是降低灾害损失的决定性因素。

（1）短波应急通信网在应急通信系统中的地位。

固网和移动网通信，都是靠光缆和同轴电缆等通信线路连接、靠基站达到无线电信号覆盖的通信手段，一旦遭遇毁灭性自然灾害或突发性战争时，其通信设施极易遭到损毁，通信和指挥基本失灵，且恢复难度较大。四川地震灾区在灾后几天，电信、移动、联通、网通等电信运营商的固网和移动通信全面中断。虽然抢修人员竭力修复受损网络，但由于灾区地形复杂，余震不断，短时间内恢复难度很大，这对分秒必争的抗震救灾工作影响很大。通过此次地震，大家已经认识到，抢险救灾第一时间最需要的是无线通信。充分利用卫星、短波等无线通信方式，选用方便、便携的卫星电话、短波电台等，构建适合需要的无线电应急通信系统，将是未来抢险救灾的重要通信手段。

短波通信具有抗毁能力强、通信距离远、安装方便、反应迅速、运行成本低等特点。短波通信不需要建立中继站即可实现远距离通信，它是唯一不受网络枢纽和有源中继制约的远程通信手段。发生战争或灾害时，各种通信网络都可能受到破坏，卫星也可能受到攻击，无论哪种通信方式，其抗毁能力和自主通信能力与短波无法相比。短波通信设备简单，电台开设、撤收、使用简便、迅速，电源问题容易解决，即使在电源断供的情况下，其既可以使用备用电池，更可使用手摇式发电机。短波通信维护费用低，与卫星、手持电话等收费系统相比，短波的营运成本几乎为零，使用非常经济。因此，短波电台应为应急通信之首选。在新时期重新审视应急通信系统建设的过程中，应该重新认识短波通信在应急通信中的地位，通过建设短波应急通信网，切实提高抢险救灾能力。

（2）组建短波应急通信网的装备技术基础。

短波通信是一种历史悠久的远距离通信方式，通过电离层反射实现远距离通信。由于电离层的性能随时间、空间和电波频率变化，引起信号的幅度衰落、相位起伏等，会严重影响短波通信质量；同时天波反射存在严重的多径效应，也造成频率选择性衰落和多径时延，成为短波链路数据传输的主要限制。另外，短波频段可供使用的频带比较窄，通信容量小，大气和工业无线电噪声干扰严重，也曾经一度大大地限制了短波通信的发展。

近年来，无线电通信技术不断发展，随着诸如信道自适应、差分跳频、宽带直接序列扩频、信道编码、信道均衡、短波组网等技术的发展，短波通信的许多问题得以解决；且随着微型计算机、移动通信和微电子技术的迅猛发展，人们利用微处理器、数字信号处理等技术，不断提高短波通信质量和数据传输速率，短波通信已经在技术上克服了自身的诸多缺点，无论是电话传输还是数据传输的质量都可以与卫星通信相比，短波通信又重新焕发了青春。

随着短波通信技术的发展，许多新电台、新装备和新技术也应运而生。短波单边带电台体积越来越小，功能越来越多，性能越来越好，兼容性越来越强，短波电台数字化程度也越来越高。短波天线也正在向宽带、全向、无“盲区”、高增益方向发展，天线体积越来越小，效率越来越高。在频率选择方面，除已广泛使用的ASAPS测频系统和ALE自适应选频方法外，又推出了短波全频段实时自适应选频系统和频率治理系统。在抗噪声方面推出了多种静噪、消噪方式。尤其是美国SGC公司推出的ADSP2单端消噪器，可以串接在任何无线电台的收信音频放大电路中或做成消噪扬声器，消除信道中的背景噪声，使短波电台的收听质量达到或接近超短波电台的收听水平。在组网通信方面，除自适应ALE功能中的选呼组网方式外，CCIR493数字选呼系统也得到了广泛应用，该系统使每一部电台分得一个不重复的ID码（4～6位），通过它可组成万台级的大网，现在澳大利亚生产的短波电台，欧、美生产的部分短波电台，已将其作为常规功能，固化于整机中。CCIR493数字选呼系统可实现单呼、组呼、群呼，收发短信息，传送GPS定位信号，传送警报信号，实现短波/市话网双向自动拨号等功能。

由此可见，短波通信技术的发展和新装备的出现为建设短波应急通信网奠定了装备技术基础。

（3）短波应急通信网的实现方式。

①配备应急通信指挥车。

当发生突发公共事件，导致通信全面中断，交通受阻，无法与外界获得联系时，灾区在获得外界救援前应成立抢险救灾临时指挥所，实行自救。指挥所为了全面掌握灾区各方面的情况，保证救灾信息顺利上传下达，就需要机动能力强、功能齐全的应急通信指挥车来整合短波应急通信系统，最大限度发挥通信保障能力。为了提高自救能力，应当在县级政府应急通信部门装备一至二台应急通信指挥车。应急通信指挥车内应配备现代先进的通信装备，做到通信手段基本齐全。应配备125瓦单边带自适应电台、25瓦通用超短波电台、车载型海事卫星电话、有/无线转接控制器、手持对讲机、GPS卫星定位导航仪等。还应配备有应急通信指挥车车载电源、交流发电机、直流电瓶、短波宽带天线、海事卫星电话电源、海事卫星便携式天线等装备。通过配备应急通信指挥车，以保证在固网和移动通信受到破坏、电力系统受损、交通受阻、基本指挥通信枢纽无法运行的情况下，指挥所可以利用其开设小型通信枢纽。通过开设小型通信枢纽，可以在指挥所内开设一个小型程控电话交换站，供指挥所使用。可以利用通信车内的短波电台进行远距离无线通信，保证灾区以外的救灾总指挥部掌握事发现场实时、直观、准确的第一手资料，为救灾工作提供各类参考信息，增强救灾的针对性和时效性。也可以利用车内的超短波电台和对讲机建立对救援现场的超短波通信，统一指挥和调度应急救援工作。

②进行短波应急通信设备储备。

20世纪末，森林防火、防汛抗旱、民政救灾、交通保障等部门分别建立了短波通信网，在处置突发事件应急通信方面发挥了重要作用。由于公共移动通信的普及，这些网络的作用被弱化，已经逐渐淡出人们的视野，大多数都已经封箱入库。

为了建立完善短波应急通信网，必须充分考虑这些闲置停用的短波通信设备。对各单位、部门已经停用封存的短波电台登记造册，纳入应急通信保障物资储备，在发生突发事件时，根据需要，由指挥部临时调用。同时，也要为各级应急部门配备短波电台，建立健全应急无线通信设备的储备、调拨及紧急配送体系，并加强对这些物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。尤其是要为灾害发生频繁的地区配备一些带手摇发电机的短波电台，以备关键时刻联系使用。另外，在配备电台的同时，也应配置蓄电池、手摇发电机、干电池等供电设施，否则一旦断电，短波应急通信系统就会形同虚设。

③充分发挥业余无线电爱好者的作用。

在建设短波应急通信网时，应该重视业余无线电爱好者这支民间通信力量的作用。充分利用无线电爱好者资源，将其纳入应对突发性自然灾害时的通信保障后备力量，爱好者所使用的业余无线电台也可以纳入应急通信保障资源协调范围。战时，可以组织业余无线电台进行侦听、干扰敌台的活动，破坏敌方的通信联络。在抢险救灾时，利用业余无线电台来收集各类救灾信息，为抢险救灾工作提供服务。

在四川地震灾害发生后，成都市业余无线电应急通讯网就启用了紧急通讯，参加应急通讯的业余无线电爱好者达200多人，总共收到100余条救灾信息，并及时上报抢险救灾指挥部。

④开展短波应急通信演练和业务培训。

各地各部门在成立短波通信应急保障分队和建立短波应急通信网后，应定期开展应急通信演练以提高应对重大突发事件的能力。通过演练检验短波应急通信保障水平，同时，通过演练培训一批能操作使用无线短波电台的人员，提高他们的实战经验。

平时，短波通信应急部门应该会同当地的无线电管理部门及无线电运动协会，开办各种形式的无线电台通信知识讲座和培训班，对业余无线电爱好者进行各种业务知识培训，把各种型号、频点、呼号的业余无线电台分类编组编号，组成不同功能的通信业务分队，加强演练，以便抢险救灾时调用。