政府和公众的协调

在环境保护领域, 政府与公众的关系, 体现在政府对公众的引导与约束以及公众对政府的服从与监督。

1.政府对公众的引导与约束

公众的环保行为, 根据对自己有利还是对他人有利, 可以分为利己型环保与利他型环保。

政府引导公众行为, 践行利己型环保。 对公民有切实可见的利益的环保行为, 公众做出符合自己利益的选择。 政府只需要提供适当的条件予以扶持, 就会取得良好的社会效果。 如2015年浙江金华破解农村 “垃圾围城” 困局。 每天清晨,70岁的村民宋彩花都会把家里的垃圾倒入门外的垃圾桶。 “只要记住会烂的扔到绿色的桶里, 不会烂的扔到灰色的桶里, 一般就不会弄错。” 宋彩花说以这些垃圾桶为标志掀起的金华农村的 “绿色革命”, 不仅从源头上减少了环境污染、 实现了垃圾资源化利用, 而且促进了农村整体环境的提升, 从根本上改变着当地农村的人居环境。 金华市推行农村垃圾分类成功, 关键在于保洁员的二次分拣。 据了解, 金华市对村民垃圾分类的要求并不高。 只要按照日常习惯, 村民将垃圾分为 “会烂的” 和 “不会烂” 两类即可。 “这样两类, 操作简单, 也容易让村民记住。 村民投放后, 由村保洁员再进行二次分拣, 金东区农村垃圾分类办副主任王瑞良说, 这主要是解决农户一次分类不到位问题。 对集中回收的垃圾, 保洁员按可沤肥、 可回收利用、 有毒有害、 其他等四类进行分类, 可回收垃圾由废品收购站有偿回收, 有毒有害垃圾设点统一回收, 其他垃圾按原模式填埋或焚烧, 有机垃圾则就地沤肥处理。 可回收垃圾的收益, 也归保洁员所有, 以提高其积极性。 对于 “会烂的” 生活垃圾, 金华在各乡镇、 农村就近配套建设封闭式太阳能垃圾堆肥房作为垃圾分类减量的终端处理设施, 一些经济条件较好、 人口规模较大的村还选用了微生物发酵快速成肥处理技术, 产出的有机肥就近就地施用于附近农户的果树、 花卉苗木等。 经测算, 一年减少的垃圾, 可产出有机肥2郾8万吨。 不仅可节约3000万元的化肥钱, 还可减少化肥过度使用带来的土地板结, 提升土地肥力。 而全面推行的农村垃圾分类, 也将使金华垃圾填埋场使用年限延长到10年以上。

2.政府约束公众行为, 推动利他型环保

利他型环保对公民个体来说, 缺少吸引力。 必须由政府出台强有力的措施予以推动。

以近年来农村秸秆焚烧问题为例, 众所周知秸秆焚烧会加重大气污染, 秸秆焚烧对人体健康产生影响, 影响交通安全甚至诱发火灾事件。 政府有关部门针对秸秆综合利用和禁烧做了大量工作。 国家发改委、 农业部、 环境保护部和国家能源局等部门均设立专项资金; 环境保护部、 中科院每年向社会发布卫星监测到的秸秆焚烧信息; 粮食主产区的一些地方要通报秸秆禁烧情况, 一些焚烧秸秆地区的责任人还受到了处理和处罚等。 但野外秸秆焚烧现象禁而不绝。 分析秸秆焚烧的原因, 包括农忙时节时间紧。 在农村劳动力缺乏、 收割机作业受限的条件下,秸秆焚烧成为 “双抢” 季节农民的无奈之举。 秸秆烧掉最简单、 最方便, 秸秆利用缺乏出路, 秸秆综合利用缺乏长效机制, 相关部门不作为和监管不力等原因。 秸秆是一种可再生利用的资源。 在田间烧秸秆, 改革开放前没有, 联合收割机广泛使用前也很少。 焚烧秸秆是发展中出现的问题, 要用发展的思路加以解决, 要用产业化的途径加以解决。 “解铃还须系铃人”, 农民是烧秸秆的行为主体, 也是解决问题的关键。 解决秸秆禁烧 “最后一公里” 的问题, 不仅需要管理者的智慧, 更需要农民的积极参与和自觉行动。

加大宣传力度, 以循环经济的理念解决秸秆焚烧问题。 将秸秆还田放在优先位置, 提高农业发展后劲。 打通产业链条, 培育新的商业模式。 修改补贴环节和对象, 让秸秆利用者得到实惠。 加大执法力度, 改变落后行为以促进环境保护。秸秆焚烧是浪费资源、 污染环境的行为。 秸秆禁烧是地方政府的权力, 也是地方政府的职责。 农民是我国工业化和城市化进程中的弱势群体, 需要给予保护; 但浪费资源、 污染环境的秸秆焚烧是落后行为, 不仅不应受到保护, 而且还要受到处罚。 只有这样, 才能促进社会进步, 迎接生态文明新时代的早日到来。 应严格落实地方政府对秸秆禁烧工作的协调监管责任。 依法对因焚烧秸秆造成火灾、 人员伤亡、 交通事故的进行处罚, 对构成犯罪的要追究刑事责任。 一些南方省份对故意焚烧秸秆的责任人, 予以拘留处分, 起到了比罚款更有效的作用, 应予以总结并加大实施力度, 使新的 《环境保护法》 硬起来、 带牙齿。 在违法焚烧秸秆受到处罚和发展综合利用产业获得收益之间, 有理性的农民自然会选择后者。 一些地方管理者没有尽到协调监管秸秆禁烧的应有责任, 特别是在禁烧秸秆上不作为的人, 也应受到处罚。 只有依法严厉处罚违法焚烧秸秆行为, 才能树立法律威严, 法律也才能成为人们的信仰, 成为人们的行为指南。 通过政策激励秸秆综合利用产业发展, 通过加大执法力度倒逼秸秆焚烧行为的改变, 将处罚的 “堵”和给出路的 “疏” 有机结合起来, 农民有了主动性和积极性, 我国秸秆综合利用和禁烧问题, 才能得到彻底解决。

2.公众对政府的服从与监督

广义的政府包括政府及政府的工作部门。 作为政府工作部门的行政机关, 通过行政行为实现对社会的管理。 行政机关的行政行为, 是指行政主体在实施行政管理活动、 行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。 与民事行为相比, 行政行为具有公共服务性、 从属法律性、 裁量性、 单方意志性、 效力先定性、 强制性几个特点。[1]行政机关的行政行为一经作出, 不论其实质是否合法,都被推定为合法而要求所有的机关、 组织或个人予以尊重。 这就是行政行为的公定力。 行政相对人如果对行政机为不服, 可以通过事后救济的方式维护其合法权益。 行政诉讼就是其中的一种途径。

案例: 居民状告环保局

杨俊的家在巢湖市棉纺厂宿舍楼, 与新恒生纺织公司近在咫尺。 新恒生纺织公司是2011年2月在原巢湖市棉纺厂的基础上重新改制组建而成。 从那以后,伴着机器的轰鸣, 噪音也钻入了附近居民的耳中。 杨俊说, 新恒生纺织公司的噪声污染严重影响他和家人的睡眠和正常生活。 2012年以来, 他曾多次向巢湖市环保局举报, 并要求处理。2013年9月26日晚, 巢湖市环保局监察大队的工作人员在杨俊家中阳台上对新恒生公司的生产噪声进行检测, 结果显示, 噪音值达52郾3分贝, 已经超标。9月29日, 巢湖市环保局向新恒生纺织公司下发责令整改通知书, 要求10月28日前采取有效隔音降噪措施, 在规定期限内整改到位,生产噪声达标排放。 不过, 巢湖市环保局并没有将处理结果告诉杨俊。

2013年10月14日, 杨俊向巢湖市环保局提出书面申请, 要求其履行对新恒生公司超标排放生产噪声的违法行为进行处罚。2013年11月5日晚, 巢湖市环保局再次对新恒生公司厂界西侧敏感点噪声进行监测, 监测值为58郾3分贝和60分贝, 属于夜间生产噪声超标排放。 次日, 巢湖市环保局再次向新恒生公司下达责令改正通知书, 责令该公司于11月30日前进行整改, 确保生产噪声达标排放。 不过, 巢湖市环保局仍未将处理结果告知杨俊。

2013年年底, 杨俊以信息不公开和行政不作为的名义, 两次将巢湖市环保局告上法庭。

在信息不公开的案件中, 法院审理后认为, 杨俊的诉请合理, 判令环保局在判决生效两个月内重新作出具体行政行为。 不过, 杨俊起诉巢湖市环保局行政不作为的案件, 却屡经波折。 一审法院认为, 杨俊的诉请缺乏事实依据, 不予支持。 一审宣判后, 杨俊不服, 提起了上诉。 合肥市中院审理认为, 在责令改正期限届满, 新恒生公司没有完成治理任务, 巢湖市环保局除应对其加收超标准排污费外, 还可以处以罚款, 或者责令停业、 搬迁、 关闭。 可是, 巢湖市环保局仍再次作出责令改正的具体行政行为, 使责令改正流于形式。 5月18日, 合肥中院终审判令巢湖市环保局在判决生效三十日内履行法定职责。 (新华网2014年5月19日)

与大气污染的直观性、 水污染的普遍性相比, 噪声污染在实践中取证难、 监管难, 尽管有时确实扰民, 但查处起来困难重重。 按照我国 《环境噪声污染防治法》 的有关规定, 环境噪音分为交通噪声、 工业噪声、 建筑施工噪声和社会生活噪声四类。 这四种不同的噪音污染分别由不同的部门进行防治管理, 具体的分工是: 环保局负责工业噪音污染的防治, 城市管理综合执法局负责社会生活噪声和建筑施工噪声的防治, 交警部门则负责交通噪声的防治。

[1] 罗豪才, 湛中乐: 《行政法学》, 北京大学出版社2006年版, 第108页。