法律推动科技体制改革的案例

22.如果种子不死 ——从激励功能的角度看新版《科技进步法》

这个标题来自法国作家纪德的传记名称，它的原意取自《新约全书·约翰福音》，耶稣说：人子得荣耀的时候到了。我实实在在地告诉你们：一粒麦子不落在地里死掉了，仍旧是一粒;若是死了，就结出许多子粒来。笔者很欣赏这个比喻，这个世界上的很多事物也是如此。联想到自2008年7月1日起，新版《科技进步法》将生效，这意味着在一个不短的时期内，这部法律将成为中国科技发展的新路标，其意义之深远自不待言。问题是这部法律的运行状态将会怎样呢?曾经见证了太多低效的法律的毫无作为，不由得让笔者想给这部重要的法律挑挑毛病，哲学家劳丹曾说：健康的争议与表示最深的敬意是一回事。这句话我还是很喜欢的，盲目的虔信不是理智的美德，而是理智的罪过。由于笔者的职业环境使然，在校园里随机询问了一些高年级的学生，结果却令人失望，很多同学根本不知道还有这部法律，即便知道有这部法律的同学，对它的内容也不甚了了。更有很多同学干脆说这部法律与我无关。由此，笔者不由得很是感慨，更加剧了心中长期存在的一个疑问：抛开宏观层面的意义不谈，从微观层面来说，这部法律对共同体到底有多大的激励作用?它离普通科技工作者的生活到底有多远?它是否仍未逃脱是一颗不死的种子的命运。

客观地说，这些年来我们的法律出台不少，如果单从出台法律的数量来说，我们不比任何先进国家少，然而我们与先进国家在治理水平上存在的差距仍然明显，当然这里有很多原因，但是，有一点是很明确的，即我国的许多法律仍然处于冬眠状态。由此可以推论出：法制化国家不是靠出台法律的多少决定的，而是靠法律的有效运行来实现的。我们国家在制度供给方面的最大缺陷就是盲目追求法律的数量，而很少考虑到法律与实践的契合度，从而导致很多法律自出台之日起就处于冬眠状态，从这个意义上说，唤醒处于冬眠状态的法律与出台新法律同样重要。回到本文论题，我们有必要追问：这部法律对科技共同体具有多少可操作性，如果缩小论题的范围，我们可以考察一下它的激励作用到底如何?众所周知，第一版《科技进步法》是1993年出台的，这部法律共包括10章62条，其中涉及激励作用的是第8章，共计5条。14年后新版的《科技进步法》共包括8章75条，其中则干脆去掉了科技奖励的章节，代之以各种鼓励措施，散见于各章节中，以及大幅增加第7章法律责任的条目。在1993年版中法律责任这一章共包括4个条款，而新版则增加为7个条款，几乎增加一倍，而且内容涵盖面有了很大的提高。由此可以看出，政策制定者对当下中国科技发展环境的某种担忧。坦率地说，这种变化才是本次《科技进步法》修订中的最大变化之一，反而不是大家都在热议的“宽容失败”等新增条目。在笔者看来，它暗示了《科技进步法》中的激励机制发生了某种不彻底的根本性改变。

笔者对政策问题的多年研究，对政策质量的测评得出过一些不太成熟的结论，任何一项政策在出台之日起就面临四种质量偏差现象的困扰，分别是政策阴影、政策冬眠、政策失灵与政策黑洞现象，而这四种质量偏差对政策的影响程度逐渐加深。对产生这些质量偏差的原因分析不是本文此处的关注点，对本文来讲，笔者最为担心的是新版《科技进步法》一出台就处于政策冬眠状态，所谓政策冬眠是指政策实实在在地存在着，可是由于各种原因处于一种不正常的工作状态，除非受到外力的持续驱使，否则就无法正常发挥功能，就像动物的冬眠一样。坦率地说，中国有很多法律自出台之日起，就一直处于不工作的冬眠状态，如近日被中央电视台披露的有关节能环保法律中关于太阳能的使用情况就是如此。那么，回到新版《科技进步法》，我们谨从该法律所提供的激励机制中来回测该部法律的工作状态。众所周知，任何一部法律都肩负着两种主要功能：国家的意志与目标以及对该法律范围内的受众提供激励机制;而激励机制包括两个层面：正向激励与反向惩罚功能。惩罚也是一种对受众的激励机制，只不过方向相反而已。从政策受众角度来说，他最关心的是政策所传达的正向激励机制与反向惩罚机制，前者是其行动的有力指南，后者则是规避风险的惩罚标识与行为界限。正是在这种一推一打的政策驱动下，国家的意志与目标在无数人追求自身利益最大化的过程中得以自然实现。然而，如果一部法律提供的激励机制在正反两个方向都无法发挥有效的作用，那么国家的意志与目标也就无从实现。这里还可以细分为两种情况：即法律的激励机制只有一个方向发挥作用，情况将变得有些复杂。如“文革”期间，我国的很多法律仅提供了反向的惩罚机制，而缺乏正向的激励机制，那么在这种法律主导下的个体则完全处于被动地接受与抵触状态，法律的运行效率肯定不会是高效率的。相反，如果法律提供了有吸引力的激励机制，而相应的反向惩罚机制过弱或者干脆没有，那么将导致很多人为了利益不惜采取不合法手段来攫取政策提供的激励机制，如改革开放初期提出的一些政策就存在这种情况。这种情况也严重地影响了政策效率的发挥。

现在我们对比一下新旧两版《科技进步法》在正向激励与反向惩罚之间的功能变化，选取两个相应条款，借此考察新版《科技进步法》的效用。从正向角度来说，新版关于正向激励机制给人的感觉仍然很虚，而且从大的章节上看，基本取消了奖励章节的独立性，把相应的一些条款散布在前5章。而旧版关于科技奖励是独立成章的，即第8章，涉及范围很狭窄，仅侧重于物质奖励，科技活动中的很多重要方面都没有涉及。现在我们对比一下，新版在激励范围上有了很大的提高，很多科技活动中的许多行为都有所涉及，但给出的措施往往过于空泛和没有根基，无法起到应有的激励作用。如第5章科学技术人员中的第50条规定：各级人民政府和企业事业组织应当保障科学技术人员接受继续教育的权利，并为科学技术人员的合理流动创造环境和条件，发挥其专长(2007版)。从这条来看，抛开培训不谈，仅从人员流动角度来看，它的激励作用就处于冬眠状态。目前，我国科技人员的流动整体上仍然处于十分不畅的状态，要想自由流动谈何容易，尤其是在经济比较落后地区，科技人员的流动更是难上加难。现在广大落后地区之科研机构的科研人员的真实流动状况是：要进来很难，要出去比登天还难，除非你什么档案材料也不要了。从这个意义上说，这个激励条款基本上处于纸上谈兵的语言游戏阶段，如果直接修改为不必考虑档案材料，我想激励作用会比现在明显得多。表面看来，这种政策比较稳妥，其实就如同药品一样，这种包治百病的大力丸式的政策没有多大实际的激励功能，而且不能从深层次激发落后地区改进人才政策。目前，中西部地区人才的孔雀东南飞，得益于东南诸省比较灵活的人事政策，如绿色通道等。它们的行为倒是多少对中西部诸省落后的人才管理模式提出了一种制度性挑战。而就新版《科技进步法》来说，它的激励作用实在不大。新旧两版对比，有多少实质性的进步，恐怕没有人们预期的大，这已经是不争的事实，对此我们可以拭目以待。

再来看一下反向惩罚机制的对比情况，我们可以把法律责任一章看成是反向惩罚机制。这部分内容在两版中的位置相同，都处于最后部分。旧版包括4条，而新版包括7条，由此也可以推断出我们今天的科学发展规模已经远远超过1993年的状况，这部分内容的大幅度增加，直接反映了科技活动日趋复杂的现实，以及科技活动中失范行为日益严重化的现实。如第7章中最重要的第67条规定，虚报、冒领、贪污、挪用、截留用于科学技术进步的财政性资金，依照有关财政违法行为处罚处分的规定责令改正，追回有关财政性资金和违法所得，依法给予行政处罚;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分(2007版)。要知道，现在的重大项目动辄投资数千万甚至上亿元，这是何其巨大的一笔资源，仅仅靠上面所列的惩罚措施，我实在看不出它对科技共同体有多大约束作用，其中少数胆大妄为的南郭先生完全可以赌博一把，一旦成功，这辈子也就功成名就了，即便事情露馅，也无非就是行政处分。汉芯事件的结局不就是这样吗?1993年的老版本提供的反向惩罚措施更是纸上谈兵，没有多少威慑力，由此可推测其在过去的14年中运行的实际效果如何。

如果一部法律，它提供的激励机制不足以吸引大多数人，可以说它的激励功能处于失灵状态，至少也是处于冬眠状态。而法律的惩罚功能没有威慑力，那么这部法律的运行结果是不能让人信服的。结合上面的分析，客观地说，新版考虑了旧版中存在的一些问题，并注意到了新时代科技发展自身的变化，这些都是值得肯定的，但是新版《科技进步法》仍旧是一种消极的渐进策略主导下的一部法律。它缺乏对科研体制深层问题的直接磕碰，更缺少一种大胆进取的勇气，由此导致的问题是该部法律的解释功能以及预见功能都将是有限的。笔者最为担心的情况是，这部法律再次不幸沦为一颗不死的种子，在它的生命周期内一直旁若无人地冬眠着。

目前，我国正处于科技快速发展阶段，也面临发展转型阶段，机遇与风险并存。如何使之更有效地规避风险，准确识别机遇，就显得尤为重要。据中国科协最新公布的材料显示，我国目前的科技人力资源总量已经达到4 200万之多，如何更好地调动这个群体的积极性，是任何国家科技政策都最应该关注的问题。本文通过对新旧《科技进步法》中关于激励机制条款的对比分析，可以看出这部法律的质量仍有待提高。最近几年，政府对科技的财政投入逐年提高，R＆D占GDP的比例也逐年攀升，但是，要时刻清醒意识到政府R＆D的投入是有极限的，目前美国和欧共体国家开始削减科研投入，如前些年美国政府取消了超级超导对撞机项目，近期又在削减部分实验项目，这些征兆都是科技发展不可避免的现象，我们要充分意识到这种情况的严重性。这些案例也为我们敲响了警钟，充分预示了未来我国科技发展前景中令人不安的一面，如果我们的科技不能取得实质性的进步，公众有权质疑科技投入的效果与意义。而学界的共识是：大科学时代，科技政策与法律是当代影响科技发展的最大外生变量，如果我们的科技政策与法律不能及早应对这种可能的危机，那么中国科技的发展轨迹将是充满变数的。我们希望这部法律不是一粒孤零零的种子，而是在实践中开花结果。