拖欠联合国维持和平行动经费的问题

对于联合国刚果行动、第一支联合国紧急部队所产生的维和费用，一些国家拒绝缴纳，由此引发了联合国第一次财政危机。美国和西方发达国家主张大会在安理会瘫痪的情况下有权决定开展维和行动，并且这类活动的开支属于联合国的正常开支，应由各会员国按宪章第十七条第2项的规定分摊费用。广大亚、非、拉国家希望大会能够在维和问题上发挥作用，并且会员国应当承担有关费用，但是它们认为这项开支与联合国正常预算不同，应当按照特殊的标准来确定分摊比例，其中特别要考虑到安理会常任理事国在维持国际和平与安全方面的特别责任。法国、苏联和东欧国家认为大会无权开展维和行动，联合国的正常预算一般只能用于联合国的行政开支。苏联和东欧国家主张只有安理会才有权要求会员国为这类行动承担费用，并且原则上应当由同意采取这类行动的国家承担费用。^[126]

由于各国分歧较大，大会于1961年12月20日通过第1731号决议，请国际法院发表咨询意见，即联合国刚果行动、第一支联合国紧急部队所产生的维和费用是否属于《联合国宪章》第十七条第2项范围内的“本组织之经费”。

《联合国宪章》第十七条规定：“一、大会应审核本组织之预算。

“二、本组织之经费应由各会员国依照大会分配限额担负之。

“三、大会应审核经与第五十七条所指各种专门机关订定之任何财政及预算办法，并应审查该项专门机关之行政预算，以便向关系机关提出建议。”

1962年7月20日，国际法院发表了咨询意见。国际法院认为，大会请求其发表咨询意见的问题涉及对宪章第十七条第2项的解释，并且第一个问题是要确定何为“本组织之经费”。

第十七条第2项提到“本组织之经费”，但无任何进一步的明确定义。“经费”一词的解释与该条第1项中的“预算”一词联系在一起，并且有人主张对这两个词都应该理解为包含有限制性形容词“正常”或“行政”的意思。

关于第十七条第1项中的“预算”一词，法院认定宪章起草者并非未考虑到“行政预算”与“业务预算”之间的区别，因为该条第3项中规定，大会“应审核”各种专门机关的“行政预算”。倘若起草者的意图是第1项应该限于联合国组织自身的行政预算，那么“行政”一词就会像在第3项中那样加进第1项中。实际上，联合国组织的惯例自一开始就把不属于业已提出的任何“行政预算”定义范围内的项目包括在预算内。大会一贯将因“维护和平与安全”而引起的“未预料的及非常的费用”的预算拨款列入年度预算决议。从1947年至1959年，每年均通过有关这些未预料的及非常的费用的决议，而无一票反对。只有1952、1953和1954年例外，因为涉及朝鲜战争问题。在1961年，审查联合国的行政和预算程序15国工作小组的报告记录了一项无异议通过的声明，阐明“本组织为防止可能发生的侵略而进行的调查和观察活动应该作为联合国正常预算的组成部分来提供经费”。考虑到这些事实，国际法院断定没有任何理由对第十七条第1项理解为在“预算”一词之前加进任何限制词或限定词。

对于第十七条第2项，国际法院指出“本组织之经费”一词系指一切费用而不止是可以称为“正常经费”的某几项费用。法院对宪章其他部分的审查表明，各种各样的费用不可避免地必须包括在“本组织之经费”之内，而未发现有任何依据可对把这些费用列入预算额中的固定惯例的合法性提出质疑。

国际法院认为有关的维和经费是否属于第十七条第2项的“本组织之经费”，必须用它们与联合国宗旨的关系来检验。倘若一项开支用于某一不是联合国宗旨之一的用途，它就不能被视为“本组织之经费”。法院判定联合国刚果行动、第一支联合国紧急部队所产生的维和费用属于《联合国宪章》第十七条第2项范围内的“本组织之经费”^[127]。

1964年在第19届联大召开前夕，美国宣称要援用《联合国宪章》第十九条（“凡拖欠本组织财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权。”）剥夺拖欠国在大会的投票权。苏联则威胁说，如果剥夺投票权，就脱离联合国。后双方妥协，美国同意不援用第十九条，苏联则答应对联合国紧急部队提供一笔自愿捐助。^[128]

中国自1971年恢复在联合国合法席位后十年多的时间里没有缴纳任何维和行动费用。1981年11月27日，中国常驻联合国代表凌青表示“中国将从1982年1月1日起开始交纳现存两支中东联合国部队的摊款”。

1981年12月10日，联合国大会通过了一项决议。“1.注意到中国的分摊比率：1971年10月25日至1973年12月31日期间定为4%，1974年至1979年期间定为5.5%，而在获得国民收入和相关数据后，1980年—1982年的比率已改定为1.62%；

“2.请秘书长计算1971年10月25日至1981年12月31日期间中国未缴的维持和平行动费用分摊数额，并将其转入一个特别账户；

“3.欣悉以下谅解：中国从1982年1月1日起将缴付它对联合国脱离接触观察员部队和联合国驻黎巴嫩临时部队所分摊的费用；

“4.鉴于上述特殊情况，决定不提出《联合国宪章》第十九条对上面第2段所称未缴费用是否适用的问题”^[129]。

当前会员国拖欠维和行动费用的情形仍然十分严重。2008年4月14日《秘书长关于西撒哈拉局势的报告》：“截至2007年12月31日，西撒特派团特别账户未缴纳摊款总额达6310万美元。由于未缴摊款的原因，本组织尚未向派遣部队的政府偿还自2002年4月以来发生的费用。截至2007年12月31日，所有维持和平行动未缴纳摊款总额达27.2亿美元。”^[130]2007年《秘书长关于联合国工作的报告》：“联合国维持和平行动目前的年度预算约为56亿美元，等于全球军事支出的0.5%。”^[131]尽管联合国维持和平远比其替代品战争费用低廉，但一些国家仍热衷于不断增加本国军费开支，同时拖欠应缴纳的维和行动费用。与这些国家形成鲜明对比的是中国的积极表现。

中国常驻联合国代表于红在第62届联合国大会第五委员会上表示，2007年，中国共需缴纳联合国会费和维和摊款等各项费用2.7亿美元，比2006年增长42%。中国2007年—2009年应承担的联合国会费分摊比率由原来的2.05%上升到2.67%，上涨幅度在各国中位居前列。中国克服自身困难及时缴纳联合国各种费用，以实际行动履行对联合国的财政义务。^[132]

【注释】

[1]S/773。

[2]S/801。

[3]S/3721。

[4]联合国新闻部《联合国手册》（第九版）中国对外翻译出版公司1981年版，第86页。

[5]S/4023。

[6]S/4387。

[7]S/5002。

[8]A/RES/1752（ⅩⅦ）。

[9]S/5575。

[10]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/Cyprus/unficypB.Htm。

[11]S/RES/203。

[12]联合国新闻厅：《联合国概况》，中国对外翻译出版公司1979年版，第33页。

[13]S/RES/350。

[14]S/RES/425。

[15]S/19835。

[16]S/19834。

[17]S/19835。

[18]S/RES/622。

[19]S/RES/598。

[20]S/20093。

[21]S/RES/619。

[22]S/20338。

[23]S/RES/626。

[24]S/RES/435。

[25]S/20895。

[26]S/RES/644。

[27]S/RES/687。

[28]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/Iraq/unikomB.htm。

[29]S/22609。

[30]S/RES/696。

[31]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/co_mission/angola2.htm。

[32]S/RES/693。

[33]S/RES/729。

[34]S/RES/832。

[35]S/RES/991。

[36]S/RES/1813。

[37]S/23097。

[38]S/RES/717。

[39]S/RES/781。

[40]S/RES/824。

[41]S/24851。

[42]S/24923。

[43]S/RES/795。

[44]S/23177。

[45]S/RES/745。

[46]S/24635。

[47]S/RES/797。

[48]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/co_mission/somalia2.htm。

[49]S/RES/897。

[50]S/RES/954。

[51]李铁城著：《联合国五十年》，中国书籍出版社1996年版，第188页。

[52]S/25355。

[53]S/25356。

[54]S/RES/846。

[55]S/RES/928。

[56]S/RES/858。

[57]S/RES/881。

[58]S/RES/937。

[59]S/RES/1808。

[60]S/RES/866。

[61]A/RES/46/7。

[62]S/RES/940。

[63]S/RES/872。

[64]S/RES/912。

[65]S/RES/918。

[66]S/RES/965。

[67]S/RES/1029。

[68]A/49/4第60段。

[69]S/RES/915。

[70]S/1994/1253。

[71]S/RES/968。

[72]S/1997/508。

[73]S/RES/1138。

[74]S/RES/1274。

[75]S/1994/1441。

[76]S/RES/976。

[77]S/RES/981。

[78]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/co_mission/coatial.htm。

[79]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/Bosnia/unmibhM.htm。

[80]A/50/757。

[81]S/RES/1037。

[82]S/RES/1037。

[83]S/24476。

[84]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/Prevlaka/unmopM.htm。

[85]S/RES/1063。

[86]A/RES/48/267。

[87]S/RES/1094。

[88]S/PRST/1997/28。

[89]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/chronol.htm。

[90]S/RESS/1123。

[91]S/RES/1141。

[92]S/RES/1145。

[93]S/RES/1159。

[94]S/RES/1181。

[95]http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/kosovo/intro.htm。

[96]S/RES/1270。

[97]S/RES/1289。

[98]S/RES/1272。

[99]S/RES/1279。

[100]S/RES/1797。

[101]S/RES/1312。

[102]S/RES/1410。

[103]S/R1ES/1573。

[104]S/RES/1638。

[105]S/RES/1542。

[106]《苏丹：达尔富尔问题越闹越大》《人民日报》2004年7月30日。

[107]S/RES/1590。

[108]S/RES/1769。

[109]S/RES/1778。

[110]S/2007/307/Rev.1。

[111]［美］伊莉莎白·埃克诺米、米歇尔·奥克森伯格著（华宏勋等译）：《中国参与世界》，新华出版社2001年版，第56页。

[112]“联合国军”在刚果四年侵略罪行，《人民日报》1964年7月2日。

[113]“联合国在亚非地区的罪恶记录”，《人民日报》1965年11月19日。

[114]“周总理在欢迎苏班德里约第一副总理宴会上发表重要讲话，联合国必须改正错误彻底改组，也可以另立一个革命的联合国”，《人民日报》1965年1月25日。

[115]邢松鹤同志关于“一九七三年会计年度概算”问题的发言，载《我国代表团出席联合国有关会议文件集（1972续集）》，人民出版社1973年版，第173页。

[116]“安理会继续讨论中东问题并通过一项决议，决定派联合国紧急部队去中东‘监督停火’，黄华代表阐明中国政府的原则立场，没有参加投票，讨论过程暴露苏美力图利用阿拉伯国家暂时困难从中渔利争夺势力范围”。《人民日报》1973年10月27日。

[117]凌青关于我对联合国部队费用立场的发言，载《中国代表团出席联合国有关会议文件集（1981.7-12）》，世界知识出版社1982年版，第130页。

[118]中国常驻联合国副代表1984年10月15日在联大特别政治委员会的发言，载《中国代表团出席联合国有关会议文件集》，1984年版。

[119]谢启美、王杏芳主编：《中国与联合国——联合国成立五十周年》，世界知识出版社1995年版，第88页。

[120]A/RES/43/59。

[121]《维护和平促进发展推动合作—纪念中华人民共和国恢复联合国合法席位35周年》《人民日报》2006年10月25日第七版。

[122]沈国放：“我们为和平而来——‘21世纪面临的挑战：国际维和研讨会’上的讲话”，载《国际问题研究》2005年第1期。

[123]S/2006/315。

[124]A/RES/1874（S-Ⅳ）。

[125]A/61/139第1段。

[126]许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社1999年版，第145页。

[127]《国际法院判决、咨询意见和命令摘要（1948—1991）》，第69—71页。

[128]黄惠康：“联合国维持和平部队经费问题之法律探讨”，载《中国国际法年刊》（1987年），法律出版社，第357—358页。

[129]A/RES/36/116。

[130]S/2008/251第64—65段。

[131]A/62/1第51段。

[132]《中国：一个“负责任的大国”》，《人民日报海外版》2007年12月4日第一版。