进入世纪以来

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【摘要】：同时，在境外发生涉中国公民和机构的重大突发事件时，外交部还临时设立应急处置小组专门处理。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地点，敦促有关国家采取措施，切实维护海外中国公民合法权益。这次撤离行动是新中国成立以来中国政府最大规模的有组织撤离海外中国公民的行动，情况复杂，规模空前，挑战史无前例。

冷战结束后，国际形势发生了复杂而深刻的变化。随着我国综合国力的不断增强、对外开放的推进、“走出去”战略的实施以及国家利益的不断延伸，我国与外部世界的交往与合作更加紧密深入。据中国商务部数据，截至2009年底，我国累计对外直接投资已超过2200亿美元，对外承包工程累计完成营业额3407亿美元，对外劳务合作累计完成营业额648亿美元，累计派出各类劳务人员502万人。^[18]进入21世纪以来，我国内地居民出境人数自2000年突破1000万人次后（不包括港澳台居民出国人数），一直以年均18.5%的高速递增，基本上每23年即增加1000万人次，至2010年已达5739万人次。随着我国公民到海外旅游、经商、留学及执行公务人数的快速上升，他们的人身、财产安全及各种合法权益遭受侵害和面临各类风险的局面正日益严峻。自2006年起，每年由外交部处理的海外公民领事保护案件超过3万起。^[19]最新出版的《中国外交》﹙2011年版﹚白皮书称：2010年海外安全形势复杂多变，中国企业和公民面临的各类风险不断增加。^[20]面对新问题和新挑战，中国政府进一步调整、充实和完善了保护境外公民和法人权益政策。

首先，创新保护理念，强调执政为民是指导新时期领事工作的精髓，以人为本是领事保护工作的核心和灵魂，也是指导和检验领事保护工作的首要标准。2001年7月1日，中共中央总书记江泽民在纪念建党八十周年大会的讲话中阐述了“三个代表”重要思想，提出要“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民”^[21]。此后，执政为民就成为党和政府各项工作包括外交工作的指导思想。中国外交工作从过去单纯的“外交为国”发展到不仅“外交为国”，也要“外交为民”。胡锦涛同志当选为党的总书记后，又提出了科学发展观，强调以人为本。2004年6月10日，我国援外工程技术人员在阿富汗遭遇恐怖袭击后，胡锦涛主席表示：中国虽有13亿人口，但我们珍惜每一位中国公民的生命。^[22]同年8月在北京召开的第十次驻外使节会议上，胡锦涛主席明确指出“要增强对海外利益的保护能力”。为贯彻落实中央要求，外交部提出，“执政为民”是指导新时期领事工作的精髓，以人为本是领事保护工作的核心和灵魂，也是指导和检验领事保护工作的首要标准。人民群众是领事保护的服务对象和力量之源。要把“群众利益无小事”切实贯彻到领事保护的每一项具体工作中，只有在细节上做到有备无患，中国公民的生命权和合法权益才能得到更大范围的尊重和保护，民众对外交工作的信任与支持才能进一步加强。^[23]

其次，建立健全保护机制。一是服务机制。向社会颁布《中国领事保护和协助指南》，宣传海外中国公民寻求领事保护的基本知识。同时，了解和掌握中国公民在国外情况并与其建立直接联络，以便于及时提供领事保护和服务。二是预警机制。利用网站和其他媒体渠道及时发布各国的安全状况及旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研判有关涉及国外中国公民和企业安全的信息；对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，并及时在外交部和驻外使领馆网站上发布预警信息。不定期发布旅行警示，建议公民避开局势动荡、治安混乱的国家和地区。三是领事新闻发布机制和与公众交流机制。我国各驻外使领馆正在逐步建立新闻发布制度。领事保护事件发生后，马上指定专人接受媒体采访，向外界发布最新进展情况。外交部网站及时发布来自各驻外使领馆的信息，为媒体及公众了解事件进展情况提供信息渠道。四是应急机制。有关部门及驻外使领馆都建立和完善了相应的领事保护应急机制，主要内容是：成立应急小组，制订工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同展开工作。五是协调机制。2004年11月10日，由外交部牵头，国务院其他有关部委组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”在北京成立，统一指挥、协调国外涉我公民和企业的重大领事保护事件的处置工作。2004年7月1日，外交部正式设立涉外安全事务司，负责执行我外交涉及非传统安全领域的方针政策，主管有关调研工作，协调处理相关涉外事务。2006年5月，外交部在领事司下设领事保护处，2007年8月升级为领事保护中心专门负责协调处理涉境外中国公民和机构的安全与合法权益保护工作。同时，在境外发生涉中国公民和机构的重大突发事件时，外交部还临时设立应急处置小组专门处理。此外，驻外使领馆也成立了以使馆或领事馆牵头的协调机制，为当地中国人提供安全保护和救助。六是磋商机制。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地点，敦促有关国家采取措施，切实维护海外中国公民合法权益。七是法律机制。针对我国公民法制意识不断增强、领事保护涉及法律问题越来越多的的情况，外交部积极推动领事保护的立法建设。通过几年来与有关单位的共同努力，外交部起草了《中华人民共和国领事工作条例》，目前已经进入立法程序。

最后，不断丰富保护手段，包括运用商业航空、军事力量。除传统的领事保护手段外，近年来，面对频发的境外重大突发事件，我国动用多种手段，多次组织大规模的撤侨行动。2008年11月，泰国“红黄之争”导致曼谷国际机场关闭，数千名中国公民滞留旅途无法回国。我国外交部及驻泰国使领馆紧急协调民航局、航空公司等部门增派商业航班，并协调泰方准许我飞机和人员使用曼谷周边军用机场，及时协助3346名滞泰中国公民全部平安回国。2011年3月，利比亚发生危机后，中国在短时间内通过海陆空三条路径从利比亚成功撤出3万多名中国公民。这次撤离行动是新中国成立以来中国政府最大规模的有组织撤离海外中国公民的行动，情况复杂，规模空前，挑战史无前例。为救回数万名中国公民，中国起初派遣了多架包机和多艘客轮，后来中央军委决定，派遣正在亚丁湾索马里海域执行护航任务的“徐州”号导弹护卫舰赶赴利比亚附近海域，为撤离我国在利比亚人员的船舶提供支持和保护。中央军委还派遣4架伊尔—76型运输机飞赴利比亚，执行撤离我国在利比亚人员任务。

在近年来不断丰富的实践基础上，我国逐渐建立起了以“预防为主，预防与处置并重”为原则的海外公民与法人领事保护机制，在注重安全事件发生后的应急与协调工作的同时，更加强调事前的预防。客观地说，我国的海外领事保护工作与以往相比的确有了很大进步，充分体现了“外交为民”的指导思想，但与在领事保护方面有丰富经验和强大能力的发达国家相比，还是有较大差距。^[24]当前的领事保护在能力建设上仍面临一些亟待解决的问题，如内部协调机制不够通畅，法律保障不够健全，领事人员短缺，缺乏专项基金等保护手段，尚难应对新形势下的新问题。^[25]对这些问题，需要在今后的工作中逐步探索解决。

【注释】

[1]《新中国领事实践》，世界知识出版社，1991年，第119120页。