“交易”是一个由四个字母组成的单词吗

“交易”是一个由四个字母组成的单词吗？

虽然这些有关应当取得什么样的公共合同的描述是合理的（如果有些复杂的话），但是很多人仍然发现做个交易的想法不那么堂堂正正。这一用语看上去似乎不那么合法，好像它意味着某种腐败。即便是一些有经验的专业人士在讨论做交易时也常常出人意料地以相同的方式作出反应。这一点是确凿无疑的，即使他们从经验中知道，对公众来说，“做个好交易”只不过是一种表明他们每天在干什么的委婉说法而已。这一说法造成的不安表明了一些在我们继续讨论之前必须加以注意的重要冲突和假设。

首先，大多数有关公共合同管理的讨论被一种对腐败的恐惧（在某种程度上说，不幸的是对腐败史的恐惧）定格了。不管是自美国革命以来在每次战争中发不义之财的人、把合同或相关的行贿作为基本工具来建立和维持其权力的腐败的城市政党大佬、以低价提供劣质货并收买监督者的供应商，还是那些提出高标价并扬言如不接受就撤销其服务的现代医疗照顾的提供者，一个可悲的事实是，公共合同的滥用一直是个问题。同样令人遗憾的是，由于一些腐败的官员容忍这种滥用，甚至有意对之加以利用，这些滥用有时是可能的。事实上，反对这种腐败的努力自19世纪以来一直是推动建立公共行政事业的重要力量之一。例如，城市管理的确立可直接回溯到此类的努力⁸。

大多数对腐败的关注主要集中在合同的获得上，即从投标到选择承包商这样一个过程。其结果一直是，在过程的这一阶段中投入的反腐败的精力，与在采取切实有效的方法来管理整个过程上投入的精力一样多，不过，历年来的事实前后一致地表明，公共合同中产生的一些最重要的难题大多数是在合同管理期间的投标过程后发生的⁹。

另一个强调关注过程最先阶段并抵消有关为公众做个好交易的讨论的因素是是否要私有化这一备受指责的争论。这一争论的重点一直是政府是否应该提供服务，或政府的事是否应当由私人部门来做，不管以自己的名义还是以受政府资助的承包商的名义来做。这样，出现了大量有关私有化和是否要外包的文章著述，好像只要私有化的决定一作便万事太平，或至少或多或少可以不动脑筋地去做。

这一私有化的方法是有局限的，在许多方面是无济于事的。首先，大多数的讨论并非涉及被恰当地称之的私有化。尤其在一些发展中国家和前苏联的一些共和国，这样的私有化只是通过解除政府的责任来消解像工厂企业和救济站服务这样的公共财产。不过，在大多数时间里，并未产生诸如政府是否继续为这样的行动负责此类的实质性问题。相反，辩论的主题是政府是应当通过官员直接提供服务，还是通过承包商间接提供服务。在后一种情况下，政府继续承担着它的功能，并对其进行支付，尽管有时允许承包商通过使用酬金来抵消部分开支。

一些人鼓吹的由父母选择学校的“教育券”项目（它通常被当作市场化服务的经典例子¹⁰）其实并非真正的私有化，提供基本服务的责任仍然属公共部门，纳税人资金被用来支付市场选择。在这些例子中，当父母决定用公共资金来购买谁的服务时，他们只是代表政府一方签约。这一点即便在用税金贷借和通过减税来资助这一选择的地方也同样如此。在这样的事例中，政府通过放弃财政税（本来它可以从纳税人那里获得）来决定资助某一项目，而其他一些人则必须被要求付更多的税，或其他的一些项目必须被削减，以平衡差异。这种方法被公认为是一种税收开支，它包含着一种支持购买服务的决定。这样，除了在一些有关政府是否应当解除它的服务和功能的实际决定中，有关私有化的讨论既不恰当，也于事无补。

所谓私有化辩论的另一面是主张较多的合同、较少政府的直接服务。虽然这并不是一个真正的解除服务和功能的问题，但它也不是一个特别有助益的讨论话题，因为正如凯特尔和其他一些人指出的，公共部门已经外包了许多不同的功能，并多年来一直在扩大合同制运作的范围。这一点早在当前的一些鼓吹者提出其观点前就已如此了，好像任何反对合同制的做法都是一种保护文官职位的阴谋一样。事实上，在90年代初的一次会议上（正值克林顿政府把戴维·奥斯本和泰德·盖布勒的《重塑政府》¹¹一书作为其改革运动的指导思想¹²），一位市经理就以强烈的措辞点到了问题的中心。一位公司总裁问这位大城市的市经理，他是否最终确信他会着手承包？市经理答道，这位总裁应该到他的城市来一下，如果他发现有该外包的事项还未外包，那么他就该问这个问题。就市经理来说，重塑政府以及职能外包已经是一个非常陈旧的话题了。

的确，至少在美国，大多数有关私有化的讨论更关注的是意识形态支持一些咨询公司的市场化努力，而不是确保为纳税人做个好交易¹³。这一讨论更多地聚焦于有关私人部门的美德和公共部门据说的弱点这一假设，而不是提供一种不仅是确定一些好的合同所需的、而且是有效管理这些合同以在公共合同中取得所有胜负难料的基本价值所需的能力¹⁴。

一些商界人士认为，所有有关“做个交易”引起的自寻烦恼不只是一种混乱或具有反文化的特征。毕竟，“做个交易”就是商业的内容，这种说法在市场上是人人认可的。毕竟，交易是一种协议双方认为对双方都有利的交往。好的交易常常被说成是“双赢”的或“非零和”的。在这样的交易中，交易双方不仅从协议中得利，而且也以互惠的方式在未来一起携手工作。完成一项大的较好的交易是商业主管得以提升和加薪的关键。

当然，一些私人部门的主管在交易中采取较少合作较多敌意的做法也是有的。在一些把商业当作战争的人看来，一项好交易的定义应该包括击倒谈判桌另一边的人。交易与其说是一项协议，不如说是胜利。许多年前，当时的股票交易委员会主席威廉·道格拉斯把这样的主管称为“财政白蚁”。这些人，他说道，热衷于一种他称之为“掠夺性财政”¹⁵的破坏过程。道格拉斯认为，这种敌意行动对于市场（工商企业就建立在市场之上，这一市场对一个国家的生活来说是至关重要的）来说是非常有害的（本章写作时，安然事件还未被揭发出来）。

不幸的是，大萧条的这些教训已经被当代的一些市场玩家忘得一干二净。更令人不安的是，公共部门中的一些人竟然认可这种斗争观点。这样，当得克萨斯就提供信用卡式的社会服务要求签约时，一些政治人物庆幸签订了一份使一个提供服务的私人公司每年损失数百万美元的合同¹⁶。如果为纳税人做个好交易泛指利用合同另一方的话，那么，这对未来的商业来说是不幸和糟糕的。

即使假定不包括此种负面方式，这一点仍然很清楚：政治圈子内的人对“做个交易”的看法不同于那些私人部门的人。这一假定或许是，这一交易是一种通过后门调制的安排。在这当中，公众往往是遭殃而非得利的一方。确实，“私下交易”常被用来指一种安排，在这一安排中，政府代表故意把高利润的合同奖赏给一家不要求干得很好的公司。

好一点的状况是很难考虑合同一方是谁，服务谁的利益。在标准的商业做法中，合同各方代表自己。但当政府官员加入进来时，承包商、政府机构和公众的利益问题就开始出现。一些直接参与合同过程的人并不一直会以相同的方式把公共利益看作是自己关注的事。伍德罗·威尔逊在指出公共利益与狭隘的政府利益相比具有的重要性时，警告“企业化的政府行政可能有，也应当有，但政府不是企业，它是一种有机的社会生命体。”¹⁷

公共合同的这些特征开始表明了公共部门和私人部门趋同和离异的一些方法，这些特征也表明了我们思考公共合同关系以及触及与合同相关的某些恐惧和挫折基础的一些方法。