立宪还是一般法

(二)立法层级:立宪还是一般法?

如前所述，基于在国家财政收入中的比例差异，税与费在财政层面上体现一种主次关系，但在法律层面上或是立法层面上，税与费又应当体现为何种关系?是体现为一种上下层级的立法关系，还是在同一立法层面上展开而强调不同的规制取向?如果是一种上下位阶的关系，税费立法的位阶又具体如何?如果不是，是否又会出现两类立法的竞合?如此这些，需要作进一步的分析和探讨。

检视税费法律关系的基本构成可以发现，前者是国家和纳税人之间私人财产的无偿转移与分配，后者则是公共团体与特定受益人之间特定受益的补偿与交换。税费主体和内容的对比和差异体现出，税涉及的层面比费更为宏观、广泛和根本。纳税人的基本权利与公民的基本权利尽管并不完全等同，但却大致重合和统一，在此基础上税的立法层次应处于更为根本和首要的地位。相比而言，费所体现的公共团体与特定受益人之间的对等负担，则显得较为微观、具体和局部化。同时，尽管费既没有私法契约那样完全私法自治，又没有行政契约那样较强的法定性，但毕竟也是一种公权力对私人财产权的介入。为保护私人权利不受非法侵犯，费的规制也应当体现对公权力的约束。基于此，也如同其在财政层面上的区分，税与费的立法位阶和序列也得以明晰，税收的立法层级应较收费立法为高。

税收立宪的基本理论来自布坎南(James.M.Buchanan)关于财政立宪的思想。布坎南认为，财政体制中税收收入可由预算先行决定，公共支出则只能在日常运行中反映;前者可以通过立法规制，而后者在技术上不可能。所以，税收立宪应是财政立宪的主要内容。布坎南的理论同时体现了个人选择对税收立法的影响，认为只有尊重纳税人——投票人——受益人的选择，才能促成征税方案的尽善尽美，实现帕累托最优。⁽⁴⁴⁾另一方面，税法学理论认为，公民或纳税人的基本权利源自宪法和税法的相关规定，而这些规定则体现为“保障纳税人在宪法规定的规范原则下征收与使用租税的实定宪法上的权利”。⁽⁴⁵⁾从税收法定主义层面来看，尤其强调国家征税权的行使，必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定的税法构成要素为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定，也使当代通行的税收法定主义具有了宪法原则的位阶。

税收立法应当上升到宪法的层次，但收费立法则属于行政法范畴。行政法的基本要义在于行政公权力在程序上的约束，费之法律规制的关键点也在于此。具体而言，收费立法的行政法属性表现在以下几个方面:一是对公权力约束的取向，以保护私权利不被肆意侵犯;二是法授权约束的取向，即在法授权的范围内方可为收费行为;三是程序约束的取向，即不介入收费定价裁量本身。另外，作为行政法的特别组成，费的立法也有其区别于其他行政法的特殊点:一是裁量权的相对高阶性，即在职能团体或机关意欲对特定事项收费时，应交由其上一级政府决定，以保证利益的衡平化;二是费种设置的相对稳定性，即一旦某项收费被设定，尽管可能因情事而需变更，但还是应与人们的期望和信赖相适应，而保持其相对稳定性。

在税费立法位阶既定的情况下，自应不会出现税费立法冲突。但当税收立法权被授权行政机关行使时，税与费的立法是否会出现重合，则是我们需要考虑的问题。授权立法或曰委任立法，主要涉及两个方面:一是立法机关是否可以授权行政机关立法，二是立法机关如果可以授权，应如何授权。前者主要指的是国会保留的问题，在保持法的安定性和议会民主公开的前提下，可以把部分立法权委托行政机关。至于后者，一般认为授权规定在内容、范围及目的上已经足够明确时，可使行政机关适当分担立法负荷。⁽⁴⁶⁾这样，税收立法即便是授权立法的行政法规，也是来源于税的宪法层面上的授权，所以在税费立法上并无具体财源事项的冲突和重合。只要严格按照立法层级效力的高低不同，研判和选择存在位阶差异的税费立法，在法律适用上也不会存在界限模糊和守法失范。