以什么为中心

(一)规制理念:以什么为中心?

现代法治理论认为，公权力介入到私人财产权时，必须以宪法和法律作为依据，以保障私人财产利益不受公权力的侵害。当法治国的观念被引入财政领域后，公平正义思想也渗透到财政过程的每一环节。国家选择税费作为财政收入的主要方式，一方面受制于税费之间应然的区分和界限，另一方面也受制于税费赖以依存的特定经济社会环境。但不论是选择何种方式，均应体现对公权力的制约以及对私权利的保护。正如德国学者Vogel所言，公权力介入社会时，单纯公共利益的增进，不足以作为其正当化的基础。除此之外，还必须考量比例原则，即必须保证及时介入是必要的，且介入时须采用对人民侵害最小的手段。⁽⁴¹⁾

在这一前提下，法律对税与费的具体规制又体现出不同的理念。对税而言，基于纳税人权利保护的基本立场，强调税收法定主义。但对费而言，则必须考虑其范畴选择的公意性，⁽⁴²⁾强调费的理性主义。税的法定主义包含四层意思:一是法律优位，即税的取得、使用和持有均应符合形式意义上法律的规定，排除行政法规等下阶法源的越位适用;二是构成要件明确，即课税的各项要件均应明确具体，排除税法中概括条款和弹性规定;三是排除类推适用和溯及既往，在方法论上排除法律解释和法律补充的适用;四是法律保留，即税收法律中的特定事项须由法律予以规定，授权立法亦不得侵入此原则。税收法定主义体现对税及其课征机关的严格控制，目的在于更大限度地保护纳税人的基本权利。⁽⁴³⁾

费的规制也首先体现为一种法定原则，即费的取得、使用和持有依然须在法律的规范内运行。但是这种法定原则有别于税收法定主义。税收法定主义强调税在实质和理念上的法律约束，而费只是在形式和制度层面上受到法律的约束。费在具体运行上包含有相当大的自主和弹性空间，如法律规定在特定地方事项上由地方机关决定，具体决定过程和结果则由此机关民主运作。费之法律规制体现为对其公意性理念的捍卫，也即突显费在确定和使用上的理性主义。这可从三个层面展开:一是法律的先决性。即费的产生以法律的规定为基本前提，任何费的产生和运行均应置于法律的秩序框架下，排除费的任意设定。二是费源的对应性。即基于费只是使特定人或群体受益，在征收上应体现对象的限定性，只针对受益者或可能受益者收取，排除费的搭便车效应。三是程序的公开性。即基于不可能每一受益者均参与决策，同时这些受益者也不可能被准确找寻，而费的决策者也并非完全是受益人的代表，故为保障收费制度运行的公正性，必然要求固定而公开的法律程序。

法律对税与费进行规制的理念核心，在于两种取向的价值整合:究竟是着意财政工具的理性选择，还是强调公权力的合理制约?前者偏重于从经济和财政角度看待财政工具的价值，在对税费进行成本收益分析的基础上，提炼出外于经济规律的法律蕴涵;后者则是从国家和宪政的角度出发，研判公权力和私权利的地位及其相互作用的法理，在工具性价值和目的性价值的对立中寻找契合点。然而，不论是财政工具的理性选择还是公权力的合理制约，也无论是强调税的法定主义还是突显费的理性主义，都体现出税费法律规制中的实体公平和程序正义。其中的要义即在于，既注重在保护私权利的同时，对个体效用进行分配和引导，又注重在约束公权力的同时，保证社会整体效用的取得和维持。