关于人大工作的“程序困境”问题

在人大工作中，有这么一个问题被屡屡提及：按照我国有关法律规定，地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。如果代表在人代会上审议“一府两院”工作报告后，批准工作报告的决议未获得全体代表的过半数通过，那该怎么办呢？对于这个问题，法律没有作出明文规定。可以设计和选择的方案有四种：

第一种，安排报告人再作一次工作报告。

也就是让报告人对报告进行修改完善，然后安排报告人在人民代表大会全体会议上再作一次工作报告。这种做法的不妥之处在于：一是在审议和通过关于“一府两院”工作报告的决议时，人代会实际上已经接近尾声，如果安排报告人再作一次工作报告，人代会开会时间最少得延长原定时间的一半，相应的会议议程也要作出比较大的调整，操作难度比较大，可能性比较小。二是即便条件可能，时间也允许，但要“一府两院”在一两天或两三天时间内修改完善工作报告，解决代表不满意的问题，并取得代表的理解和认同，使代表在短短数天时间内转变对工作报告的认识和态度，同意或者认可工作报告或者相关工作，显然问题解决不会彻底，报告修改显得草率，代表弯子转得过快，即便通过了也显得仓促草率。三是“一府两院”工作报告一次未获通过，再来第二次，这就把人代会审议工作报告表决结果的法律效果置于不确定的地位，实际上是以第二次表决结果取代了第一次表决结果，造成了“两审终审”的局面。这对人大制度的严肃性、权威性是极大的损害，也显得对代表的工作不够尊重。四是如果第二次表决工作报告的决议再次未获通过，将把人代会置于极度尴尬的境地，会使会务组织工作更加被动，更加无所适从。

第二种，授权本级人大常委会审议工作报告并作出决议。

这种做法的可商榷之处在于：一是我国宪法和法律没有对“一府两院”工作报告由人代会授权本级人大常委会进行审议并作出决议的规定，亦即于法无据。二是“一府两院”工作报告，是本级人民政府、人民法院和人民检察院一年来最重要的工作成绩单，也是新一年行政、司法机关面向全体人大代表对全体人民的承诺书，它覆盖面广，对当地经济社会发展和人民群众实际生活的影响广泛而深刻，其重要性无可比拟，如果授权本级人大常委会审议并作出决议，显然超出了本级人大常委会组成人员所能承担的职责范围。三是如果可以作这样的授权，则本级人民代表大会和本级人大常委会作为两个不同的权力主体，都可能拥有审议本级“一府两院”工作报告并作出决议的权力，这将冲击甚至突破“权力—职责专属”的原则，即一项权力或职责只能由一个主体拥有、责任由一个主体承担的法治原则。

第三种，成立特定问题调查委员会，对工作报告未获通过的原因或存在的问题进行调查。

这种做法只是后续性、补救性的工作，属另一个问题，人代会对未获通过的报告该怎么办这个“原问题”本身仍悬而未决。若待特定问题调查委员会将报告未获通过的原因或存在的问题调查清楚，向人代会提出报告，再由人代会作出决定，条件不允许姑且不说，即便特定问题调查委员会的报告提出后，人代会对未获通过的报告再次表决，也不能完全排除报告再次未获通过之可能。更何况，人代会召开之时，就是评判“一府两院”一年来工作得失，决定新一年行政、司法工作的方向、目标任务和措施之时，若不能作出评判和决定，“一府两院”新一年工作就会因缺少民意基础或合法性基础而无法开展，人代会和代表就有失职之嫌。

第四种，报告人引咎辞职，或提出撤职案并对撤职案进行审议和决定。

这与第三种做法同样属于后续性、补救性和追责性的一种办法，并未解决对未获通过报告的处置问题。而且这样的做法往往有困难，困难在于责任问题的复杂性。报告人引咎辞职，或提出对报告人的撤职案并对该撤职案进行审议和决定，关键是报告人如何界定？报告人在人代会上作报告，是代表国家机关即行政机关和司法机关向代表报告工作，撤职案是针对报告者个人提出还是针对报告人代表的机关领导班子全体组成人员提出，没有法律规定。若是针对报告者个人即人代会选举的“一府两院”领导者，则现行用人体制与之不相适应，权责难明，引咎辞职者或者撤职案针对者有代机关受过之嫌，也很难服众。若是针对机关领导班子全体组成人员，则该班子成员内部责任以及责任大小如何划分也很不好操作。

从以上分析可以看出，如果人代会关于“一府两院”工作报告的决议未获通过，无论采取哪一种可供选择的方案都难，这就碰到了人大工作中的“程序困境”问题。在人大工作实践中，“程序困境”问题作为宪政悬案和人大实务操作者的心理隐疾长期存在，至今没有引起足够的重视和研究。如果实践中确实碰到了这样的问题，我们显然从理论研究、法律设计到实践经验都准备不足，无法应对。目前之所以尚没有这样的实际案例，并不意味着“程序困境”问题是个不可能出现的伪命题，而只能说是在多种因素竞合下幸而未遇。对人大工作中的“程序困境”问题是应该引起重视并进行深入研究的时候了。

人大工作中的“程序困境”问题反映出我们的人大制度设计还不够完善，制度运作处在一个比较低的水平。其更深刻的根源，是因为人大制度的完善还不完全具备应有的条件。从现实情况看，这些必要条件在短期内不可能一蹴而就，因此人大工作中的“程序困境”问题之解决就需要一个较长的制度建设积累过程。我们目前所能做的就是具体地研究解决“程序困境”还需要哪些条件，以及选择何种路径实现这些条件。比如，坚持公平与公正的原则，在法律设计上合理配置权力与责任；坚持权力与责任对等的原则，完善法律规范的逻辑结构；坚持实体与程序相配套的原则，促进人大制度法律规则的科学化与精细化；等等。

（石永宁）