不同概念下的人大决定权

高咏沂

从1954年建立人民代表大会制度以来，有关国家权力机关决定权的概念在不同时期出现过三次比较大的变化。第一次是1954年刘少奇在宪法草案报告中提出的决定权、监督权“两权”概念，在此概念下，决定权是国家权力机关的重要权力。第二次是20世纪80年代前期彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会讲话中提出的立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权“四权”概念，在此概念下，决定权的位置逐步被立法权取代。第三次是2006年监督法的出台，使得决定权和监督权出现大范围交叉，人大常委会的决定权进一步边缘化。这些变化导致人们对决定权的认识、评价乃至实施都产生深刻影响。追本溯源，探寻不同概念下的人大决定权，对于进一步贯彻落实党的十八届三中全会决定中提出的“健全人大讨论、决定重大事项制度”的要求，切实履行决定权是有益的。

一

1954年9月，在全国人大一次会议上，刘少奇代表宪法起草委员会作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。在讲到“关于我国人民民主的政治制度和人民的权利和义务”时，他说：“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定。在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定，地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”

在这段报告中，除“人民代表大会制度是国家的根本政治制度”的论断至今被广泛引用外，有关人大及其常委会讨论并决定一切重大问题的论述，也是各个不同时期讨论人大决定权时最权威的依据。

这段论述有两点值得关注，一是把国家权力机关的职能分为两项，一项是决定权，即“讨论并决定一切重大问题”，另一项是监督权，即通过监督，使人大及其常委会所作的决定能够得以实施。二是把决定权作为国家权力机关最为重要的职权，监督权是决定权的必然派生和合理延伸。

在“两权”概念下，全国人大及其常委会所讨论决定的重大事项主要包括三个方面：制定法律；选举、任免国家机关工作人员（人事任免）；审查通过年度国民经济、社会发展计划和财政预决算。地方人大20世纪80年代以前由于不设常委会、没有地方立法权，行使重大事项决定权由人民代表大会每年召开一至二次会议行使，主要为听取和审议本级政府工作报告，审查决定本行政区域内国民经济、社会发展计划和财政预、决算。

由此可见，讨论决定重大问题是各级人大行使最早也是行使最多的权力。

全国人大及其常委会根据议事规则，定期举行会议，制定法律、选举任免国家机关工作人员、听取和审议行政、司法机关的各种报告，必要时作出决定或者决议。地方各级人大则按照《地方组织法》的规定，定期召开人代会任免本级国家机关工作人员、讨论决定本行政区域内一切重大问题。这就初步形成了讨论、决定重大问题的制度和程序，有的一直沿用到今天。

综上所述，1954年提出“两权”概念后，讨论、决定重大问题是国家权力机关最为重要的职权，它涵盖面广，范围明晰，也有比较完备的制度，完全有条件做好这项工作。但遗憾的是，由于在过去相当一段时期内没有很好的执行，所以未能发挥它应有的作用。

二

把人大的职权概括为四项，即立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权是彭真委员长在1982年召开的省级人大负责人座谈会上讲话中提出来的。这个讲话后来以中共中央文件转发至全国各地，“四权”概念由此产生，至今仍是各级人大划分职权的标准提法。

把立法工作和人事工作从决定权当中分划出来，与监督权并列为四，是由当时的政治需要所决定的。

20世纪80年代初，“文化大革命”结束不久，改革开放刚刚起步，经过几年的拨乱反正、总结历史经验教训，全党和全国人民对加强建设社会主义民主，健全社会主义法制的重要性、必要性和紧迫性有切肤之痛和深刻认识，进而提出建设法治国家的战略目标，并采取一系列措施改进立法体制，加快立法步伐。人大作为立法机构必须充分担当起它应有的职能，责无旁贷地做好这项工作。中国法制原本荒芜，改革开放，百废待兴，加快立法进程理所当然地成为全国人大和省级人大最主要的工作。

另外，“文化大革命”结束以后，我国政权体制由“一元化领导”回归常态，一大批领导岗位亟须实行新旧交替、新老交替，严格按照法律程序遴选、任免“一府两院”工作人员成为各级人大及其常委会经常性的和大量的工作。因此，人事任免被提到人大工作的突出位置和重要议事日程。

在“四权”概念下，“决定权”的行使只剩下每年一次人民代表大会审议本级人民政府、人民法院、人民检察院和人大常委会的各项工作报告，并最终作出决议。而各级人大常委会的主要工作为立法（包括地方立法）、监督（包括法律监督和工作监督）、人事任免。“决定权”在人大常委会工作中很少使用。

“四权”划分还使决定权和监督权间的界限变得模糊，出现相当程度的交叉重叠。1986年彭真委员长在一次省级人大常委会负责同志工作会议上的讲话中就说，“关于人大、人大常委会的监督，也有广义、狭义的。从广义的监督来说，审查国民经济和社会发展计划，审查预算决算，要决定、要批准，就包括监督。审议工作报告，有肯定的地方，还有决定通不过的，这也是监督。”2006年出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》显然吸收了这个观点，把预算法中有关规定的人大常委会的职权、人大常委会听取审议“一府两院”专项工作报告，统统作为监督权加以确认、规范，这就使得原来就被淡化的人大常委会“决定权”进一步被虚化、弱化。

三

人大及其常委会的职权虽然被概括为四项，但近三十多年来，人大的实际工作仍然在“两权”的概念下运作，所不同的是决定权逐渐为立法权取代，这一点突出表现在中央最权威的文件之中。兹录于下：

1990年3月18日，江泽民总书记在参加七届全国人大三次会议、全国政协七届三次会议党员负责同志会议上的讲话中说：“党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事，都要提交全国人大经过法定程序成为国家意志。地方人大也应该如此。”接着他强调，要“继续完善人大及其常委会的各项职能，特别是加强立法工作和监督工作”。这里虽然提到人大决定权，但工作重点已发生了转移。

——1993年3月13日，江泽民总书记在参加八届全国人大一次会议、全国政协八届一次会议党员负责同志会议上讲话时再一次强调“人大及其常委会要更好地行使各项职权，特别是做好立法和监督工作”。这里的各项职权显然是“四权”，但重点是两项。

——1997年9月12日，江泽民总书记在党的十五大报告中说：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”此时，立法权已完全取代决定权。

——2004年9月15日，胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年大会的讲话中对人大工作提出四点要求：“进一步加强和改进立法工作，提高立法质量。”“进一步加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效。”“进一步密切各级人民代表大会同人民群众的联系，更好地发挥人民代表大会代表的作用。”“进一步加强各级人民代表大会及其常务委员会的组织制度建设和工作制度建设。”前两点是人大职权：立法、监督。

——2012年11月8日，胡锦涛总书记在党的十八大报告中说“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”，接着强调要“加强对立法工作的组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党中央领导人讲人大工作时提“四权”，似乎只此一次。但重点还是两项。

——2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上讲话中说：当前和今后一个时期，要着重抓好以下几个重要环节的工作。一是加强和改进立法工作。二是加强和改进法律实施工作。三是加强和改进监督工作。

与此同时，七届全国人大以来，历任委员长在公开讲话中，谈到人大及其常委会职权时也只讲立法、监督，很少提及讨论决定重大事项。

这种情况直到党的十八届三中全会以后才有所改观。

四

回顾江苏省人大常委会工作历程，可以发现在行使决定权方面的基本走向：省人大常委会建立后的最初阶段，讨论决定重大事项即成为工作重点，所作决定、决议频率高、数量大，呈爆发式增长；随后逐届递减，从90年代省八届人大起，省人大常委会所作的决定骤减。

省五届人大常委会是1979年底建立的，还处在“两权”时期，所以讨论决定重大事项乃是重要工作。省五届人大因特殊情况任期三年。三年中，共讨论决定二十项重大事项。究其原因，一是当时尚未提出“四权”概念，人大常委会是按照“两权”要求开展工作的。二是虽然宪法和法律规定省级人大可制定地方性法规，但这是一项新的工作，因客观条件所限，还没有完全展开。

此后，“四权”概念提出。省六、七两届人大逐步加强立法、监督工作，但由于惯性，讨论决定重大事项在常委会工作中仍然占有相当比重。

转折出现在90年代初。立法权逐步取代了决定权，从省八届人大起，常委会讨论决定重大事项数量锐减，五年只有两项，其他均为程序性决定。与此同时，地方立法工作明显加强，审议通过的法规与前几届相比呈现跨越式增长。这种情况一直延续至今。这与中央对人大工作的要求是高度一致的。

然而县级人大和多数没有立法权的市级人大，并没有停止对决定权的行使、研究和探索。对于为数众多的市、县级人大常委会而言，他们的职权有三项——决定权、监督权、人事任免权，他们清楚地认识到，行使好决定权可以弥补立法方面的空缺，如果一个地方的人大常委会既不立法，也不决定重大事项，其作用就非常有限了。有些地方还经过实践，于90年代中期制定了关于讨论决定重大事项的规定，强力推进决定权的行使，因此创造了不少好方法，也取得了一定的成效。这些都为省人大常委会研究决定权、行使决定权提供了重要的基础和值得借鉴的经验。

1998年3月，在省九届人大常委会第一次会议上，省委书记、省人大常委会主任陈焕友提出：“要在行使重大事项决定权方面有新的突破。我们要积极探索，对经济、政治、文化领域的重大事项和问题，组织力量调查研究，集中多方面的意见，依法进行民主决策和科学决策，使人大常委会作出的具有法律效力的决议、决定，成为全省人民的共同意志。”这个要求在当时可谓“大音稀声”。为了落实省人大常委会的任务，我和研究室的同志到一些市县开展专题调研。调研的内容主要有四个方面，一是决定权在地方人大常委会工作中的地位、作用，二是地方人大常委会行使决定权的效果评估，三是重大事项的界定，四是行使决定权的程序规范。其目的是为省人大常委会制定讨论决定重大事项的法规作前期论证。次年底，省人大常委会审议通过了讨论、决定重大事项的地方性法规。

党的十八届三中全会以来，各级人大围绕国家权力机关行使决定权问题开展了新一轮研讨，而研讨的重点与十几年前一样仍然集中在重大事项的界定上。对此，我想根据上一轮调研的成果和省人大常委会三十多年来行使决定权的情况谈一些看法。

实践证明，无论在“两权”、“四权”的概念下，人民代表大会会议讨论审议“一府两院”各项工作报告，作出决定、决议都是人大行使决定权最主要的方式。多年来，各级人大坚持按照法律规定，每年举行一至二次人大会议，适时决定本地区经济、政治、文化、环境方面的重大事项，形成了较为规范的程序和固定模式，保证了这项工作的可持续性，也取得了较好的成效。今后应继续改进人代会的人员构成、组织工作和议事方式，充分发挥会议主体——人大代表的积极性、创造性，不断提高人民代表大会行使决定权的能力和水平。

重大事项之所以难以界定，原因之一是它与立法、监督有交叉。可以考虑把地方立法中带有“决定”名称的规范性文件作为重大事项。同理，人大常委会听取和审议“一府两院”事项工作报告，凡属前瞻性的，或需作出决定、决议的，都可纳入讨论决定重大事项的范畴。

从以往经验看，确定重大事项有以下路径可循：

一是法律规定。哪些重大事项应由人大常委会讨论决定，除了地方组织法有原则规定外，还散见于“两院”组织法、预算法、城市规划法、环保法等，各级人大首先应严格对照这些法律规定行使决定权。同时全国人大及其常委会今后制定单项法律时应考虑哪些问题需要经过人大常委会讨论决定，并一一列举出来。随着国家法律的逐步完善，须由人大常委会讨论决定的重大事项的界限也会变得越来越明晰。

二是输入渠道。以往省人大常委会讨论决定重大事项有五个来源：1.中央要求，如80年代所作的关于在全省讨论《中华人民共和国宪法修改草案》的决议、进一步打击经济领域严重犯罪活动的决议、进一步开展全民义务植树运动的决议等，都是根据党中央、全国人大、国务院相关决定的原则，结合江苏实际情况所作的。只是1990年以后，中央此类决定极少。2.突发事件。1983年四五月间我省遭受罕见的大风、暴雨、冰雹、病虫等自然灾害，严重影响夏收农作物，省人大常委会听取省政府专项报告，作出关于抓好抗灾斗争夺取全年农业丰收的决议。1991年5—8月期间江苏遭受百年不遇的特大洪涝灾害，省人大常委会于8月上旬听取政府专项报告，讨论救灾措施，作出相应的决议。3.代表议案、建议。1984年12月至1985年3月，省人大常委会组织全省三级人大代表对全省水污染防治工作进行视察。视察后许多代表对我省水污染状况表示担忧，提出批评意见。根据视察中代表的意见和建议，省人大常委会经过讨论，作出专门决议。1988年8月，11名省人大常委会组成人员联名提出依法惩治投机倒把“官商倒爷”的议案，根据此议案，省政府在接下来的一次省人大常委会会议上作专项报告，会议作出相应决议。4.贯彻省委决定。从2003年至2006年，省十届人大常委会根据中共江苏省委的决定，先后讨论通过学习贯彻“三个代表”重要思想努力实现“两个率先”的决议、加快发展我省文化产业的决议和批准实施《江苏生态省建设纲要》的决议。5.听取审议“一府两院”专项工作报告，必要时作出决定、决议。以上五个方面，大都与省政府有关，因此，人大常委会在行使重大事项决定权的过程中要建立健全与同级政府的沟通、协调机制，始终保持与政府的联系，取得政府的支持。

此外，在目前形势下，人大常委会应以就业、教育、医疗、养老、交通、食品安全、社会救助等公共服务领域为重点来讨论、决定重大事项，更好解决与人民群众生活关系密切、社会普遍关注的问题。

（作者系省人大常委会特约研究员，省人大常委会原副秘书长、研究室主任）