农业转移人口市民化道路怎么走──河北白沟的启示

〔问题〕

农业转移人口市民化是指农业转移人口在城市获得工作并最终获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项公共服务而成为城市市民的过程。截至2012年年底，中国农民工总量为26261万人，比上年增加983万人，增长3.9%。农民工市民化是未来相当长一段时期内中国经济社会生活至关重要的问题。

〔案例〕

农民对市民化转移选择谨慎

号称“中国箱包之都”的河北白沟位于京津冀城市群的中间地带，是全国小城镇发展改革试点镇。二十多年来，箱包产业成为当地的支柱产业，形成了先市场、后商场、再工厂、再前店后厂的发展模式。2010年9月16日，河北省保定市正式挂牌成立白沟新城。2013年1月31日《经济日报》刊发了一组由中国人民银行金融研究所所长金中夏及中国人民银行金融研究所副研究员熊鹭所做的报告。报告在对河北白沟农民工市民化状况进行典型调查的基础上提出中国城镇化战略最重要的命题之一：农业转移人口市民化道路怎么走？

农业转移人口市民化的核心问题有两个：一是住房，二是户籍。但从目前白沟农民工在这两个问题的选项上看，并不令人乐观。从住房情况看，目前当地农民工的收入水平决定了只有一部分农民工家庭具备购房能力。白沟当地普通农民工月收入1800元—3000元，目前在白沟购房的外来务工人员主要还是收入较高的管理人员和技术人员，仅仅一个人在外务工的农民工家庭，则很难在白沟负担首付和月供。他们也缺乏在当地定居的意愿。2012年当地房产项目基本停滞，新开工商品房面积仅为2万平方米，而且不再对外地户口购房者贷款。目前，该地房贷政策有所松动，主要针对首套房贷。中国农业银行白沟支行的数据显示，截至2012年10月31日，累计发放个人住房按揭贷款1970户，金额2.94亿元，其中外来务工人员占比约13%。

从白沟农民工的户籍选择来看，情况更令人忧虑。长期以来，城镇户口被普遍认为优于农村户口，但在白沟并不尽然。很多农民工即使在有可能的情况下也不愿意把户口迁移至白沟，主要原因是目前在不少农村地区，只有拥有当地农村户口才可享受土地分配权。同时，近年来农村地区社会保障条件有所改善。目前中国已基本实现农村养老保险和医疗保险全覆盖，有农村户口的，可享受一定标准的养老和医疗保障。相反，即使农民工获得白沟城镇户口，也不一定能得到白沟原住民的福利待遇。此外，白沟的城市基础设施建设水平以及医疗、教育和文化生活的质量也无法与大城市相比。

一些农民工在白沟买房时，夫妻俩往往只把一方的户口迁出，享受白沟户口的待遇；另一方将户口继续留在农村，或者以已上大学、户口已迁出的子女名义购房。也就是说，白沟城镇户口的价值并没有高到足以吸引大部分农村移民的地步，也不是所有农民工愿意放弃农村户口到白沟定居。城镇户口和农村户口在白沟处于一种动态平衡状态。

地方政府的成本收益权衡

在多大程度上让农民工享受当地居民的福利是地方政府颇感困惑的问题。2012年，白沟新城的户籍人口约5万人，常住人口约15万人。白沟新城城市总体规划是到2015年，白沟新城建成区面积达到35平方公里，人口达到30万人；到2030年，白沟新城中心城区建设用地规模控制在50.61平方公里以内，人口规模控制在46.5万人左右。而要达到2030年规划目标，白沟需要加快农业转移人口市民化进程。当地政府已出台很多政策鼓励外来人口经商置业，但从目前发展情况看，实现2015年达到中等城市人口规模目标有一定难度。白沟必须以现有箱包产业为起点，开拓箱包产业的研发和营销环节，进一步扩大制造业基础，丰富其内容，同时大力发展第三产业，吸纳更多农民工就业。另外，政府的资源有限，实现外来农民工和原住市民同等权利，要求当地产生的就业规模足够大而且还要相对稳定，因为福利标准一旦确定便具有一定的刚性。但如果地方政府为农民工提供的公共服务严重不足也会反过来制约当地经济的发展和城市化进程。从目前实现农民工市民化需要负担的公共成本看，主要包括子女的义务教育支出、保障性住房支出、社会保障费用等几大部分。目前，中国城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和基本失业保险的领取标准必须是所在单位和个人已按规定履行缴费义务达到一定期限方可领取。因此，在社会保障费用方面，政府并不需要增加很多额外成本。但至少在义务教育支出方面，目前的大部分责任在地方政府。根据调查的数据，初步估算平均每个农民工及其随迁人员的义务教育经费为400元左右。另外，白沟政府为外来务工人员提供公租房的租金为70元/年/平方米，而在白沟房地产租赁市场120平方米的房子年租金为1.2万元，也就是100元/年/平方米，即政府每年为外来务工人员提供保障性住房的公共支出成本为30元/年/平方米。好在目前大部分的农民工住宿还是由厂家统一租房，因此这部分的成本平均后也不高。

通过上述分析，我们可以得出一个基本的判断，即以产业发展为基础的农民工市民化成本应小于收益。但如果政府部门没有吸引稳定的劳动力，那么当经济出现困难时，流动的劳动力还是有可能成为“候鸟”，最终使我们为之努力的城镇化变成“夹生饭”。

〔思考与启示〕

城镇化的程度必须要与产业化程度相称

城镇化首先是农业转移人口的市民化，但目前的商品房限购政策对城镇化存在负面影响。因此，像白沟这样需要大量移民的新兴城市不宜一刀切地适用大城市的商品房限购政策。我们看到，这几年，白沟在建立多元住房体系方面做了有益的探索。接下来，政府不仅应鼓励企业为农民工租房，将农民工纳入城镇住房保障体系，同时也应适时地鼓励有条件的农民工通过优惠的房屋按揭贷款买房置业。目前类似白沟这种在大城市周边的县级或地级市的房价在2000—3000元/平方米，不超过农民工家庭年收入的10倍，是未来农民工市民化的最适宜城市。

其次，在大城市周边交通便利之地探索建立“第三地市民化模式”是白沟城镇化带给我们最大的启示。由于白沟便利的交通、较低的房价，以及紧邻北京、天津和保定等大城市的独特优势，实际上成为大都市农民工在周边中小城市购房的优选之地。这方面的有益经验也可以适用于上海、广州这样的大都市，甚至适用于所有省会城市。

再次，户籍制度改革应从外来务工人口较多、有产业集聚的中小城市开始渐进推行，要研究和遵从市场规律。无论是城镇户口还是农村户口，不同地区户口的市场价值有很大的差异。“三十年河东，三十年河西”，随着农村土地日渐变为稀缺资源，当农民的各项权利被明确以后，我们也许会发现，城镇化中最大的一个问题也许将是农村户口的日渐“高价”，其所有者将越来越不愿意出手。这将为我们下一步深化户籍制度改革带来新的挑战。我们需要的是一条渐进的户籍改革之路，可能需要走二三十年。

最后，城镇化的本质是产业化，而不是房地产化。农民工市民化过程并非意味着政府单向付出。首先要有产业，创造了就业，才有收入，才能居有定所，房地产业才有服务的对象。城镇化的本质首先是产业的聚集，而不是房地产化。城镇化的程度必须要与产业化程度相称。农民工市民化需要政府的投入，政府应考虑农民工为当地经济做出的贡献，还应在社会保障的制度设计中解决支出的刚性与收入来源可能出现的波动之间的矛盾。政府应前瞻性地加强城市基础设施建设，同时大力发展对农民工的职业技能培训，不断增加高级管理和技术人员，通过提升农民工技能来提高收入水平进而加速其市民化的进程，还应针对移民城市和社区的特点搞好文化事业的建设。可借鉴一些发达国家的经验，以国家制定法律的形式，规定地方政府有为农民工提供市民化服务的义务。