认真处理好非法集资类信访问题

■重庆市人大常委会信访办公室

近两年来，群众到重庆市人大常委会信访办反映非法集资的情况较为突出，表现为来访批次和人数众多、涉案金额较大，群众情绪激动，成为影响全市经济社会发展的不稳定因素。针对这一新情况，为进一步全面深入了解我市非法集资问题现状和特点，综合分析产生的原因和处置中存在的问题，为市人大常委会履职服务，市人大常委会成立了以副秘书长屠锐为组长，信访办主任陈守智、副主任邓晓蓉为副组长，信访办二处的同志为成员的调研组，于2016年8月15日至19日，先后到市公安局、市金融办、市高法院、市信访办、市检察院进行了调研，并召开会议研究分析。现将有关情况综合分析如下。

一、我市非法集资问题基本现状及主要特点

（一）基本现状

在全球宏观经济环境不景气的大背景下，部分行业资金趋紧，刺激了民间借贷，滋生了非法集资行为。调研发现，非法集资主要集中在投资理财、房地产融资等领域，并有向其他领域扩展的趋势。据了解，从2014年开始，我市非法集资问题进入案件高发期，全市公安机关立案1013起，涉案金额247.78亿元，涉及群众20.84万人，破获案件710起；全市法院共受理各类非法集资案件438件1305人，其中非法吸收公众存款案件299件708人，集资诈骗案件22件28人，办理组织、领导传销活动罪案件117件569人。

在经济下行压力背景下，一些企业因资金链断裂无法维持，非法集资问题加速暴露。2015年，群众因非法集资问题到市上访154批6054人次，分别占到市集访总量的14.7%和33.8%。今年1～7月，群众因非法集资问题到市信访102批3820人次，与2015年平均相比增加明显。尤其是一些全国性案件，因受相关省（自治区、直辖市）追缴处置涉案资产进展滞后等因素影响，处置时间较长，导致投资人长期频繁上访。

（二）主要特点

一是利诱性突出。非法集资人往往以高额回报吸引投资人参与，承诺回报一般远高于同期银行贷款利率。在非法集资活动初期，非法集资人都能按承诺的回报让投资人获得一定实惠，进而利用投资人发动周边关系，不断扩大集资规模。离退休老人、下岗职工、农民工等群体，缺乏金融投资常识和风险规避意识，最容易受到欺骗诱惑。

二是涉及面广泛。非法集资活动涉及金额大、人数多、地域广，投资关系复杂。往往一件非法集资案件涉及人数少则几百人，多则上千人，有的甚至达到数万人。如邦家公司案，仅在我市江北区等主城区吸收公众存款达22.75亿元，参与投资人员达3.8万人次。另外，部分案件投资人在前期获得高额回报后，又拉拢亲朋好友、同乡同学参与投资，不自觉地充当了犯罪分子的宣传工具。有的案件非法集资人通常在一个地方作案后逐步发展到其他地方，或在多个区域同时作案。

三是隐蔽性强。一方面，有的非法集资公司假借迎合国家政策，打着“大众创业万众创新”等幌子，以具体项目、债权标的、担保物为依托，制定加盟投资合同文本，承诺高额固定收益，引诱社会公众投资。如渝北区张勇等人非法吸收公众存款案，其租赁社区服务站，以开设“两路医院”为名，非法集资1.6亿余元，涉及900余人。另一方面，非法集资主要以民间借贷的方式进行，以投资、生产经营项目等为载体，在熟人、亲戚朋友之间层层介绍扩展，形成较为独立的集资网络，除非内部资金链断裂，投资人利益无法保障，引发案件暴露，否则很难发现。

四是手段更新快。从爆发的案件分析，非法集资犯罪的手段多、更新快，犯罪的工具不断智能化、网络化，资金募集方式由传统手段向通过网络界面操作发展，以QQ、微信等平台引诱投资人上当受骗的案件明显增多。目前，互联网金融平台大量涌现，不规范的、异化的网贷平台借助互联网开展宣传、销售、资金支付和归集等。本来作为信息中介者的P2P网贷平台严重异化，开始自身的融资行为，并发展成拥有自己的资金池，甚至有的P2P网贷平台以发布虚假投资信息的手段筹集资金，将筹集来的资金打包成理财产品，然后又将理财产品卖给出借者。如渝中区泓蕴公司以P2P名义、海龙公司利用新三板上市名义从事非法集资活动。

五是危害性极大。非法集资活动的投资人既有机关企事业单位人员、城镇职工，又有离退休老人，也有农民工、下岗工人等低收入群体。有的投资人将毕生积蓄或者养老金投入其中，有的向周围亲朋好友借钱参与投资，更有甚者为了“高额”回报向银行贷款或将自己辛苦挣来的血汗钱用作投资。当非法集资活动的内部资金链断裂，非法集资人“跑路”，或将集资来的大部分资金转移或挥霍一空，导致投资人上万元，有的甚至上百万元的投资血本无归，倾家荡产，有的甚至闹得家破人亡、妻离子散，从而衍生出大量的社会问题。从司法机关追缴的情况来看，追缴款额与集资金额差距甚大，平均比例不足20%，有的甚至不到1%。如臻纪公司涉案8亿多元，现仅追回1.28亿元；皇威公司涉案金额6亿余元，现仅追回1千万余元。同时，由于大面积投资人经济利益受损，扰乱了地方正常金融秩序，经济社会发展受到严重影响。

二、产生非法集资问题的原因分析

调研发现，产生非法集资问题的原因较多，且较为复杂，既有投融资渠道不畅、利益诱惑、群众自我防范意识不强的原因，也有监管和打击不力等方面的原因。

（一）根本原因

一是民间资本充裕，个人投资渠道狭窄。改革开放以来，我国经济持续快速发展，城乡居民收入不断增加，社会积累了大量闲散资金，民间个体资本较多，而银行存款利率较低，加之物价上涨等因素，实际利率为负利率，群众投资获利和资产保值的愿望迫切。民间资本市场投资需求十分旺盛，但可选择的投资渠道有限，如股票、房地产、期货等理财项目专业性强、风险大、门槛高、耗时多，特别是近年来房市、股市持续低迷，投资人急于寻找投资渠道，受高息诱惑影响，客观上为非法集资提供了生存空间。

二是银行放贷谨慎，企业融资难度较大。近年来，我国经济持续低位运行，银行放贷比较谨慎，部分企业流动资金不足，而申请银行、小额贷款公司等贷款附加条件多、难度大，且无法满足企业及时的资金拆借需求。部分企业前期能够维持正常运转，但后期因要兑付投资人巨大的“高回报”和本金，加之融资不畅，导致资金链断裂，原来被掩盖的非法集资问题开始暴露。

（二）直接原因

一是暴利驱动，投资人风险防范意识差。非法集资人抓住投资人急于投资的心理，采取诱惑性极强的“高收益、高回报”虚假宣传。投资人在暴利驱动下，在盲从心理支配下，对非法集资的巨大风险没有清醒认识，对其可能造成的严重危害疏于防范，只看见身边亲戚朋友获得高额利益，而忽视了自身信息不对称、投资经验不足的缺陷，没能对非法集资人的实际经营、资信情况进行深入了解，抱着“一夜致富”和从众心理，卷入非法集资活动中。

二是伪装欺骗，投资人判断甄别难度大。非法集资人多以合法公司为外衣，利用多种手段伪装欺骗，从事非法集资活动。有的通过授课宣讲、召开联谊会、组织旅游等方式面向社会招收吸纳“会员”；有的利用信息技术，开发相关软件系统，制作会员卡，通过高额积分反复吸收存款；有的聘请名人、明星代言宣传；有的以“支持企业发展”为名，邀请当地官员参与企业开业剪彩活动等；有的利用媒体、网络等公开进行宣传，其真伪让投资人难以辨别。例如，渝中区重庆天颐味实业有限公司非法吸收公众存款案，该公司多次在《重庆晨报》《重庆晚报》等媒体虚假宣传，发放贵宾卡10万余张，吸收会员1000余人，在短时问内非法集资7000万余元。

（三）间接原因

一是源头监管力度不够。绝大部分非法集资主体并非金融机构，而是不受金融监管的普通自然人或法人。一方面，虽然非法集资犯罪作案周期普遍较长，需要经历编造项目、宣传造势、募集资金、最后崩盘等环节，但因相关部门监管不力，未能及时采取措施阻止；另一方面，有的非法集资活动在案发前一般表象为民间借贷，而民间借贷只是普通民事行为，存在非公开和隐蔽性，难以及时有效监管。

二是打击力度不够。有的非法集资人利用手机、网络、新闻媒体、户外广告等发布投资人股、“帮助贷款、担保、借款”等内容的信息，诱使群众参与非法集资。而针对这类宣传广告，工商、税务等部门只有在得到群众举报后才会对其真实性、合法性进行调查核实。发现问题后，监管部门仅以“非法经营”予以行政处罚，打击力度小。现行法律体系对非法集资的处罚偏轻，犯罪成本低，起不到应有的威慑作用。

三、处理非法集资问题中存在的主要问题

（一）部门之间沟通不够，存在监管漏洞

非法集资通常涉及多种经济活动，环节多、过程长，其监管涉及诸多行政部门。从部门职责来看，银监部门只对金融机构的金融活动实施监管，对其他企事业单位、个人等社会领域无权介入；工商管理部门主要是对企业的资格进行确认、颁发工商执照，并依法监管企业是否存在超范围经营等；公安机关往往在集资活动已经形成一定规模，得到相关信息后才对涉嫌犯罪的案件进行立案侦查。部门各司其职，相互问沟通、协调不够，留有空当，存在监管漏洞，让不法分子有机可乘，有空可钻。有的非法集资问题，在案发前虽有反常迹象，即使有关部门已经发现，但由于不属于自己的处置范围，也未与相关部门联系、通报情况，造成非法集资问题愈演愈烈。另外，有的个别区县领导对非法集资问题危害性认识不足，警惕性不高，为了本地经济发展，对企业融资借贷行为是否合法缺乏警觉，或对企业发展动向关注不够，未能发现早期苗头，以致部分案件失去处置良机。

（二）信息线索获取不畅，破案难度加大

非法集资活动从开始到案发一般行为隐蔽，在案发之初非法集资与民间借贷的界定不够明晰。一方面，投资人因期待获得高额回报，在非法集资人尚未完全失去兑付能力前一般不会主动报案。在案发后，有的投资人对案件实情了解不足，认为“若非法集资人被查处，其投资将血本无归”；若不查处，对非法集资人的“高额”回报还心存幻想，因而不愿意配合公安机关实施调查，有的甚至向国家机关信访施压，要求公安机关“放人”。加之，非法集资人作为非法集资活动的策划者，先于受害群众知晓资金链断裂情况，有足够时间转移资产，销毁账本等重要证据，增加了证据收集难度。另一方面，跨区域案件侦办难。在侦查跨区域的非法集资犯罪案件时，不同地区存在侦查范围、证据收集标准等不统一现象，认定事实的范围和标准各异、犯罪金额差异较大；甚至有的地方存在“地方保护主义”，不予配合，致使案件无法及时侦破。

（三）案件法律关系复杂，执行标准不一

一方面，在法律适用上，非法集资犯罪通常与民间借贷紧密关联，有的案件刑事与民事法律关系相互交织，涉及犯罪行为认定、法律程序选择、合同效力认定等多重问题，难以准确认定被告人犯罪金额以及单个受害人具体受损金额，审理难度大。另一方面，非法集资行为在刑法上主要分为非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的区别为是否具有“非法占有目的”，由于现实的多样性和复杂性，“非法占有目的”往往难以判断。由于不同司法机关对刑事政策理解不同，对犯罪行为打击范围的认识也不尽相同，导致定罪量刑时存在争议。如邦家公司案，其非法集资行为在广东省依法被定为“集资诈骗罪”，在重庆市依法被定为“非法吸收公众存款罪”。

（四）群众信访行为过激，维稳难度较大

从对高额回报的期待到实际较低的追偿结果，投资人往往难以接受现实差异，偏激地认为损失无法挽回是因政府监管不严、打击不力造成的，将矛盾转移到政府或司法机关。在司法机关处置的同一起案件中，在不同时段，群众的信访诉求也不相同。案发初期，群众的信访诉求主要是要求公安机关释放或从轻处置非法集资人，希望通过集资人后期经营或继续采用集资手段来收回其投入资金；案件侦破后，群众则要求严厉打击非法集资人，从重追究相关人员责任，并要求政府为其追回投资损失。随着大量非法集资案件司法程序终结，当群众损失无法挽回或挽回比例低于其心理预期时，抱团上访、非正常访和集访活动可能进一步增多，维稳压力将随之增大。部分信访群众采取过激行为，以聚众越级信访、堵塞交通和围堵冲击国家机关等方式，向政府施压，要求解决问题。例如尊享集团案，100余投资人到市人大集访，要求人大督促公安机关释放公司法定代表人李天中；晋愉公司案、臻纪公司案投资人到市信访办上访累计超1500人次；邦家公司案、皇威公司案投资人则是有组织地定期到有关部门集访。

四、防范和处理非法集资问题的工作建议

针对调研中发现非法集资问题，建议市人大相关专门委员会和常委会相关工作部门适时开展民间资本管理、非法集资问题防范处置以及有关社会投融资情况调研，为进一步修改和完善相关法律法规做相应的准备工作；通过听取“一府两院”关于非法集资处置工作专项报告等形式，广泛收集意见建议，督促问题解决。建议市政府及其相关部门要加强统筹协调、强化日常监管、注重打击效果、拓展投融资渠道、加强宣传引导，提高群众的防范意识。

（一）强化统筹协调，形成工作整体合力

一是进一步提高认识，加强工作统筹。政府及其相关部门要充分认识非法集资问题的危害性，加快落实《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》精神，出台完善相关工作方案，进一步规范投融资行为批准、报备程序，明确相关职能部门的职责，细化正常民间金融活动与非法集资的界限。二是进一步明确各职能部门职责。政府要进一步明确查处非法集资问题的监管主体、职责分工、工作程序、组织实施等相关规定。三是健全沟通协调机制。金融、工商、银监、公安等部门应加强信息沟通和日常联络，积极扩展情报信息来源渠道，完善案件线索沟通协查机制，坚持可疑案件会商制度，主动定期通报、发布、研判、会商各类可疑线索和案件信息，充分利用各部门优势，及时甄别犯罪线索，切实做到抓早打小，将非法集资问题消灭在萌芽状态。四是强化打击震慑效果。公安机关要组织专门力量，及时侦查、快速破案；同时，要提高打击工作效能，形成高压态势，通过加强与检察机关、审判机关的沟通联系和密切协作，坚决遏制非法集资犯罪高发蔓延的势头。对数额特别巨大、情节特别恶劣、危害后果特别严重的犯罪分子依法从重从快处理。

（二）注重早期预警，强化行业日常监管

一是强化监测预警。建立完善民间融资活动监测预警工作机制，抓好非法集资行为的监测分析，加强对民间借贷、理财产品销售等非法集资高发领域的监控，特别是银行业金融机构要加强对有关企业、个人账户可疑资金流向的动态监管。政府相关部门要紧紧依靠群众，公开举报电话、邮箱，获取有关非法集资问题的各种信息；鼓励群众检举揭发，注重收集和发现反映非法集资苗头的情况。二是加强行业监管。要进一步健全民间融资担保体系，对小额贷款公司、投资咨询公司等重点机构要加强管理，严禁吸收或变相吸收社会存款，规范民间借贷行为。工商部门应严格审查注册公司并掌握其运营情况，强化日常巡查和监管，及时纠正“超范围经营”等违规行为；银监部门要督促银行业金融机构加强对异常资金流动的报备。金融主管部门加强对融资性金融机构的规范化管理和日常监管，对可能发生非法集资的业务领域，主动开展风险排查。

（三）着眼社会效果，保障群众合法权益

一是着眼社会效果。对于非法集资类犯罪，既要严格执行法律法规，也要着眼于提高执法的社会效果。法院应准确把握宽严相济刑事政策，既要严厉打击集资诈骗类案件，也要在非法吸收公众存款案件中，充分考虑非法集资人的清退情节、被害人的诉求以及犯罪行为客观危害情况严重与否，适用量刑标准，符合缓刑适用条件的，要依法适用缓刑，为推动非法集资人通过合法正当经营积极赔偿投资人的损失创造条件。二是最大程度依法保障群众利益。积极发动投资人提供有用线索，以便迅速掌握并及时堵截非法集资人的资金转移渠道，切实提高追缴率。对于案件事实清楚、证据确凿的，要及时依法查封扣押、处置涉案公司资产，严防资产流失，尽可能为投资人挽回经济损失，确保取得良好的社会效果。

（四）拓展投融资渠道，满足金融服务需求

一是拓宽投资渠道。借助法律、法规的制定，将民间借贷行为纳入法律轨道，引导规范民间金融有序发展。探索开放更多民间资金投资渠道，如成立区域性投资公司或者区域性投资基金、产业投资基金、行业投资基金等，扩大民间资金投资国家基础设施建设的渠道，让民间资金以合法身份更好地支持私营经济和区域经济发展。二是丰富融资手段。银监部门应加强对银行业机构的窗口指导，引导银行业机构研究开发更好的信贷产品，尽可能满足企业和公众对金融产品、服务多样化的需求。三是发挥地方政府金融主管部门作用。金融主管部门要负责协调各有关部门与银行的密切联合，加强对民营企业尤其是中小企业的跟踪辅导，着力解决企业信贷“入门难”问题；整顿规范担保机构，督促担保公司规范业务范围、树立良好的行业形象，通过担保中介搭建银企对接平台，增加企业从银行获得资金支持的可行性，促进企业依法有序健康发展。

（五）加强教育引导，提高群众防范意识

一是突出重点场所和对象。相关单位要将防范打击非法集资宣传工作纳入日常宣传活动中，统一安排布置。利用法制宣传月、“12·4”普法日进行各种宣传活动，在车站、码头、机场、商业中心等人流密集公共场所设置宣传栏，宣传非法集资的危害以及有关惩处非法集资犯罪的法律法规。二是做好案例剖析。定期组织新闻媒体配合有关部门，在报纸、电视、广播、互联网等媒体开辟专栏，对非法集资典型案例进行剖析，揭露犯罪分子的惯用伎俩，形成对非法集资的强大舆论攻势，震慑犯罪分子。三是充分利用行业优势。要利用银行业金融机构网点多的特性，普及防范非法集资相关知识，教育社会公众坚信“天上不会掉馅饼”，消除“投机暴富”心态，增强风险意识和辨别能力，自觉远离非法集资。