政府公共文化服务治理的行动指南

政府公共文化服务治理的行动指南_文化治理: 文化管理的实践趋势

治理视阈下的公共文化服务绩效考核工作:政府的层面^[1]1——基于文献研究解读

李晓岗^[2]

摘　要:公共文化服务绩效考核是我国公共文化服务体系建设质量管理环节需要制度理念的创新。治理理论倡导政府、企业、社会的多主体参与，以及基于协同目标的合作创新。在公共文化服务绩效考核工作中引入治理理念成为当然之需。文章基于文献研究视角，评估当前公共文化服务绩效考核工作，为理论建构公共文化服务体系，以及推动其科学化提供了合理路径。

关键词:治理;公共文化服务;绩效考核;文献研究

公共文化服务是民生领域的文化建设，其效果直接关切人民群众的文化权益保障水平。自“公共文化服务”理念提出以来，各地不断尝试该领域的实践创新，取得阶段性突破。站在新的时代起点上，公共文化服务需要从最初的单纯实践摸索，走向理论与实践的双重自觉。这其中，公共文化服务的绩效考核即是典型的自觉方式。我们关注到，公共文化服务除由制度设计、生产供给机制构成外，仍需要从质量管理环节实施动态推进。唯其如此，才能实现公共文化服务工作的有序建设。有鉴于此，我们从这一视角出发，做以文献式梳理与总结，并结合治理理念进行系统反思。

一、考核之价值:政府公共文化服务的治理导向

公共文化服务是保障人民群众基本文化权利的重要途径，科学合理、全面规范地对公共文化服务的实施效果进行评估，对于推进公共文化服务健康发展具有重要的理论和现实意义。当前，理论界对公共文化服务绩效考核价值的总结可概括为三个层面，其首要价值便是对公共文化服务本身的改进作用。宋伟( 2012)以“提高公共文化服务的工作绩效”为最终目的，认为公共文化服务绩效考核结果表现为“客观评价——发现不足——改进服务”［1］这一层层递进的逻辑效用，李宁( 2009)也充分认识到公共文化服务绩效考核的这种纠偏作用，着重论述了公共文化服务绩效评估的社会功能，即促进“农村公共文化服务体系建设实现计划性、科学性和有效性”［2］。

第二层面表现为转变政府职能，对政府职能的优化作用。李少惠( 2009)以公共治理为视角，强调其对政府部门的重塑作用，并提出公共文化服务绩效考核有助于政府部门“树立服务意识”“树立责任意识”“提高决策水平”［3］，从而起到优化政府职能的作用。这一观点与蒋建梅( 2008)一致，她认为公共文化服务绩效评估有利于“促使政府及时调整公共文化服务政策，实现社会和谐发展”［4］。

第三层面的价值则表现为从顶层设计的角度，突破原有体制的弊端，即对制度改革的推进作用，目前理论界对这一价值的探讨还较少。胡丕志等( 2012)以公益性文化事业单位为研究对象，将公共文化服务视为“公共文化服务的核心动力机制”，并指出其有利于“清除传统文化体制的诟病”，并强调在“深化内部管理制度的改革”“推动制度创新和公共文化服务主体多元化改革”［5］等方面的重要意义，是对公共文化服务绩效考核功用的最新探索。

二、考核之主体:对政府公共文化服务治理角色的逾越

考核主体即评估工作的组织者和实施者，也就是由谁来评估公共文化服务的运行实效。从理论层面上讲，基于国外公共治理理论所倡导的“多元共治、协商合作”理念，公共文化服务的考核主体应该具有多元化特征;而从实践层面上讲，我国政府部门往往采用自评方式，承担了公共文化服务的考核工作。这种既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色定位，使得政府在考核过程中存在“重部门绩效、轻人民群众的利益表达”的风险，容易造成考核结果客观公正性不足。

随着治理理论的形成和发展，全能型政府角色逐渐得到改变，涵盖政府、市场、社会、公民等在内的多中心治理模式逐渐成为主导模式。国内学者或从实践经验，或从理论研究层面对多元化考核主体做了深入探讨，认为构建公共文化服务绩效考核多元主体已成为必然，只是在由哪方主体主导上尚无定论。李少惠( 2009)依据公共治理理论，提出要形成“政府主导、文化事业单位、企业、非政府组织、社区及农村居民等多元主体共同参与、协商对话的‘交互理性’治理格局”［3］，并强调政府在这一格局中的主导地位。贾旭东( 2012)建议要构建涵盖“行政评估”“自我评估”“第三方评估”的“多层次公共文化评估体系”［6］，并指出第三方评估具有更大的优势和潜力，但存在数据的“非公开化”和“非连续性”等缺陷，进而提出建立“信息公开制度”，以保证第三方评估的科学性。也有学者认为，公共文化服务绩效考核工作应该强调非政府组织的主导作用，宋伟( 2012)认为，“非政府组织”“社会公众”“专业评估机构”应共同参与合作，构建以非政府组织为主导的多元化评估主体［1］。

近年来，公众的利益诉求逐渐受到国家高度重视，公共文化服务绩效考核中的公众参与也随之进入学者们的研究视野，公众在公共文化服务绩效考核中的主体地位逐渐显现。张喜萍、陈坚良( 2013)提出，在“政府”“社会组织”“专业评估组织”和“公众”等评估主体中，要突出“公众导向”［7］。芦苇( 2012)也很重视“顾客导向”和“公民参与”，并对公民介入框架下的公共文化服务评估流程与步骤做了深入探讨［8］。焦德武( 2011)从建设服务型政府的角度出发，同样主张公共文化绩效考核主体应体现公众主导地位［9］，从而为论证多元化考核主体体系中公众的主导地位提供了有力证据。

我们认为，在治理理论指导下，构建多元化考核主体已成为现实必然，要充分体现政府的主导作用，并通过社会组织、专业评估机构、公众的合理参与实现各主体间的互助与监督，从而形成公共文化服务绩效考核制约机制。

三、考核之指标体系:政府公共文化服务治理的行动指南

在公共文化服务绩效考核这一系统化工程中，指标设计作为关键环节，指标内容、权重的科学性和准确性直接决定着考核结果的客观性和有效性，因此学者大都将公共文化服务绩效考核的研究重心放在指标体系上。从宏观性视角、区域性视角、门类性视角等不同研究角度出发，学者们设计了综合性指标、区域性指标、行业性指标三类指标。

(一)公共文化服务绩效考核综合性指标设计

综合性指标是指从宏观的角度，在把握公共文化服务体系整体内容的基础上，提出通用的指标体系，通常由经济性指标与社会性指标等构成，涵盖可量化与不可量化的表现形式，是一种较为全面的探索。蒋建梅( 2008)以“科学”“可比”“全面系统”“简明实用”等为原则，从三个层面进行了指标设计:一是“文化对社会、经济发展的反作用体现出来的总体指标”，这一指标由“GDP增长率”“基尼系数”“高等教育入学率”等具体指标构成;二是“公共文化服务的有效供给指标”，下设“公共文化设施”和“公共文化服务覆盖率”两项具体指标;三是“公共文化服务的保障指标”，表现为“资金”“人才”“技术”等因素［4］，是较为全面的评估指标。焦德武( 2011)借鉴英国的“全面绩效评估”( CPA)方法，设计了三层级指标体系，一级指标考虑公共文化服务的经济效益，二级指标考虑公共文化服务的社会公正，三级指标则是具体指标，指标内容由“经济发展”“社会公正”“政府成本”“公众满意”“社会效益”［9］五部分构成。

李少惠( 2010)将研究视角转向广大农村地区，秉承“评估主体多元化”的理念，以专家和农民个体为对象分别设计评估指标，构建了5项一级指标，分别是“农村公共文化基础设施和场所”“农村公共文化活动”“农村公共文化信息发布情况”“公共文化服务质量”“农村公共文化服务保障”，下设28项二级指标，34项三级指标，构建了较为完整的农村公共文化服务的绩效评估指标体系，为农村地区公共文化服务绩效评价提供了衡量标准。为保证评价结果的客观性，指标体系应涵盖量化指标与主观指标两方面，对此李少惠提出“指标体系以客观指标为主，对于难以量化的指标可适度增加主观指标”［3］。

近年来，公共文化服务均等化日益进入学者们的研究视野，王洛忠、李帆( 2013)基于公共文化服务均等化的理念，确立了两级指标体系，即包括“投入”和“产出”的一级指标体系，以及包括“公共文化财政支出占政府财政支出比重”“人均文化事业费”“公共图书馆人均购书费”“每万人公共图书馆数量”“每万人群艺馆数量和公共图书馆人均藏书”［14］等在内的二级指标，为公共文化服务绩效考核提供了新思路。

整体来说，尽管学者们尽可能从多个角度对公共文化服务体系的衡量标准进行了设计，但由于公共文化服务是一项系统性工程，涵盖内容非常复杂，且有些方面无法用具体指标来衡量，因而指标体系的全面性、准确性和科学性还有待提高。

(二)公共文化服务绩效考核区域性、行业性指标选取

公共文化服务绩效考核实践始终是结合区域实际和行业特征展开的，从而形成了一定的区域特色和行业经验。这一层面的研究是一种中观的探索与创新，研究者多选择所熟悉的地域或行业进行剖析，并形成了一定的实证成果。

在区域性公共文化服务考核指标设计上，王健等( 2009)以成都市为典型案例，从“公共文化的供给”“公共文化的保障”和“公共文化的社会参与”［15］三个方面构建考评指标体系，为成都市公共文化服务绩效考核提供了有力依据。陈红宇( 2012)以内蒙古农村农牧地区为研究视角，构建了旗县公共文化服务绩效评估指标体系，共设置了5个一级指标，19个二级指标，24个三级指标［11］，是对少数民族地区特色化公共文化服务考核体系的有益探索。这些研究综合考虑了各地的经济社会与文化发展情况，所设计的指标体系更具地域特色，有效提高了考核的针对性和客观性。

在行业性绩效考核指标研究方面，尹章池、王雷( 2011)以公益性出版单位的社会绩效为研究对象，提出公共出版服务绩效考核指标的评估维度由“服务规模与水平”“运作机制”“产品与服务创新”“品牌力与影响力”“社会满意度”［16］等5个方面构成。陈波等结合博物馆的性质与特点，设计了由“管理指标”“功能指标”“观众满意度指标”［17］三大一级指标，16项二级指标，61项三级指标构成的博物馆免费开放绩效评价指标体系，为我国博物馆绩效考核提供了依据。

此外，国内学者在总结经验的基础上，对于图书馆、美术馆的绩效考核也有一定研究，指标体系的专业性和针对性较强，为各行业开展公共文化服务考评的实践探索提供了有益理论指导。但就目前研究成果来看，我们认为，依然存在两方面不足:一是研究领域广泛性不足，仅个别地区与少数行业进入学者们的研究视野;二是研究的深度不够，考核内容的全面性与指标设计的科学性不足，构成了今后实际操作层面研究的两大方向。

四、考核之方法:政府公共文化服务治理的模型与路径

实证分析方法作为重要的定量工具，使公共文化服务绩效考核结果更具科学性与客观性。因而，学者们多从实证分析的角度对公共文化服务绩效考核方法进行深入探讨，研究成果主要表现为评价模型的构建和具体评价方法的研究。

(一)对公共文化服务考核体系的模型探索

公共文化不同于经营性文化，它不仅要考虑经济效益，更要考虑社会效益;不仅是政府自评更要强调公众满意度。在指标确定、权重设置、组织实施上均有其特性，需要建立公共文化服务绩效考核的专属考核模型。向勇( 2008)设计了“公共文化服务的任务结构模型”“公共文化服务的绩效测评模型”两大基本模型，用以考评“公共文化服务的任务完成情况”和“公众满意度”等内容;考虑“文化的变动性”“现代社会进步”等变动因素，设计了“公共文化服务绩效测评应用模型”，最后将“文化管理体制”“法制完善”等支撑因素考虑在内，设计了“公共文化服务可持续性发展绩效测评模型”［10］，由这四大模型构成公共文化服务绩效考核的复合评估系统，成为我国公共文化服务考核体系模型的典型代表。

多中心治理理论下，由于参与主体的多元性，在利益博弈中形成多种互动关系，因而存在“政府主持—政府评价”模式、“政府主持—公众参与”模式、“非政府机构主持—公众参与”模式等多种模式，李少惠( 2009)系统梳理了以上三种模型的构成及特点，总结出第三方评价机制和公众参与不断加强的趋势，并将“公众参与和技术理性加以有机结合”，提出以政府、专家、公众为评价主体的“复合型政府绩效评估模型”［3］，成为既有模型的有力补充。

(二)对公共文化服务考核体系的方法研究

在具体评价方法上，针对公共文化服务绩效考核的指标权数确定、指标分析等内容，存在综合评价法、模糊层次分析法、DEA方法等多种定量评价方法。蒋建梅( 2008)提出，评价指标的确定采用“无量纲法”，指标权数设置采用“平均赋值法”，考核时采用“多目标线性加权函数法”即“综合评价法”进行定量评估［4］，李少惠( 2009)充分赞同并采用了这一方法［3］。陈红宇( 2012)提出“模糊层次分析法”“因子分析法等基本方法”［11］。

从近两年的研究成果看，基于多投入—多产出测评的“数据包络分析法”( DEA)凭借其综合评价能力和客观赋权的优点，在理论研究和实践运用中都取得丰富成果。朱艳鑫、赵立波( 2013)采用DEA方法，“对我国大陆31个省、自治区、直辖市的公共文化投入与产出资料进行计算比较”，形成我国公共文化服务绩效的整体特征和区域差异表，得出“全国公共文化服务效率偏低”“西部地区公共文化规模效率低”等结论，并对考核结果进行了分析、对比和原因探讨［12］，形成全国范围内公共文化服务体系较为客观的评价。吴建军等( 2013)以江苏省为例，“综合考虑了经济、地理、社会等方面的影响因素，对公共文化服务绩效进行了基于DEA方法的数据分析，并运用Tobit和断尾回归来解释公共文化服务效率变化的来源”［13］。王洛忠、李帆( 2013)提出采用“德尔菲法”进行指标权重赋值，根据指标的特性采取“数据标准化方法”，“并仿照基尼系数的测算原理来构建基本公共文化服务基尼系数”［14］，客观呈现了我国公共文化服务的不均等化程度。

总体来说，以上提及的各种考评方法各有其合理性，但是究竟哪一种方法能最大程度体现公共文化服务考核结果的准确性，仍有待商榷，如何避免数据计算偏差仍是未来的研究重点。

五、考核之出路:治理导向下的公共文化服务考核工作

在国家制度设计与地方实践探索的有力推动下，学者们从理论与实践层面对公共文化服务绩效考核进行了前瞻性、系统性的思考与创新，但由于公共文化服务建设全面展开的时间较短，实践经验尚不成熟，理论研究成果还存在一些薄弱环节，在多元化考核主体构建和指标体系设计上依然有待加强，对考核方法的研究也不尽系统。在政府治理视角下，如何在公共文化服务绩效考核体系中体现治理理论所倡导的权力分散化、主体多元化、结构网络化、过程互动化等核心特点［18］，加强这些薄弱环节的研究，不断弥补空白领域，是今后公共文化服务绩效考核体系研究需要努力的方向。基于治理理论视角，我们认为，下一步公共文化服务的绩效考核工作可从以下三点寻找优化路径:

一是在考核主体的研究上，多数学者已就构建多元化考核主体达成了共识，但哪一元主体起主导作用还存在争议。如何做好各评价主体的角色定位，充分发挥政府、非政府组织、第三方评估机构、社会公众的作用，将考核与监督有机结合起来，形成互助、监督的关系网络将是今后研究的重点内容。

二是在考核方法的研究上，近年来定量研究方法逐渐走入学者们的研究视野，主要采用的评估方法有数据包络分析( DEA)方法、多目标线性加权函数法、模糊层次分析法、因子分析法等基本方法，并探索构建出一些评价模型。但究竟哪种方法最适用，哪种模型最合理，如何能避免定性分析法的计算偏差，提高考核的准确性和权威性，是未来研究亟待解决的问题。

三是在指标体系的设计上，学者们从全国性宏观视角、区域性和行业性中观视角，以及案例性微观视角等不同角度出发，进行了以三级指标体系为典型的指标体系设计。但依然存在指标的可操作性不强，指标选取、权重设置的科学性有待提高，地域性、行业性差异考虑不足等问题，这些问题构成未来研究的重点和难点。

总体而言，理论与实践的双重自觉是优化公共文化服务的必然之路，开展治理模式下的公共文化服务绩效考评工作应成为当前及今后工作的重要选择。尽管治理理念已在现有工作中有朦胧的表现，但清晰、透彻的形成治理优势，才应该成为公共文化服务绩效考评的最终目标。

参考文献

［1］宋伟．我国公共文化服务绩效评价与考核的几点思考［J］．成都纺织高等专科学校学报，2012．

［2］李宁．农村公共文化服务绩效评估机制构建研究［J］．宁夏大学学报(人文社会科学版)，2009 ( 6)．

［3］李少惠，余君萍．公共治理视野下我国农村公共文化服务绩效评估研究［J］．图书与情报，2009 ( 6)．

［4］蒋建梅．政府公共文化服务体系绩效评价研究［J］．上海行政学院学报，2008．

［5］胡丕志，李烨．论公益性文化事业单位绩效评估在公共文化服务体系构建中的基础作用［J］．企业家天下，2012( 11)．

［6］贾旭东．对提高公共文化服务评估科学性的思考［N］．人民政协报，2012－3－26．

［7］张喜萍，陈坚良．论公共文化服务的绩效评估［J］．湖南商学院学报，2013( 1)．

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［9］焦德武．公共文化服务体系的绩效评价［J］．安徽农业大学学报(社会科学版)，2011．

［10］向勇，喻文益．公共文化服务绩效评估的模型研究与政策建议［J］．现代经济探讨，2008．

［11］陈红宇．内蒙古农村牧区公共文化服务绩效评估研究［J］．内蒙古科技与经济，2012( 24)．

［12］朱艳鑫，赵立波．公共文化服务绩效评价:基于DEA的实证研究［J］．山东行政学院学报，2013．

［13］吴建军，周锦，顾江．公共文化服务体系效率评价及影响因素研究——以江苏省为例［J］．东岳论丛，2013( 1)．

［14］王洛忠，李帆．我国基本公共文化服务:指标体系构建与地区差距测量［J］．经济社会体制比较，2013( 1)．

［15］王健，胡燕，卢晓莉．公共文化服务指标体系建设与成都的探索创新［A］//李景源，陈威．中国公共文化服务发展报告( 2009)［M］．北京:社会科学文献出版社，2009．

［16］尹章池，王雷．公共出版服务绩效评价指标体系:比较、模式和模型［J］．科技与出版，2011．

［17］陈波，耿达．博物馆免费开放绩效评价指标体系研究［J］．艺术百家，2013( 2)．

［18］包国宪，郎玫．治理、政府治理概念的演变与发展［J］．兰州大学学报(社会科学版)，2009( 2)．

【注释】

[1]基金项目:教育部规划基金项目“西部地区政府主导型文化管理模式建构研究( 10YJA630098)”、陕西省社科基金项目“多元治理模式下陕西政府文化管理职能转变研究( 10F021)”、长安大学学术平台建设项目“文化产业战略管理与综合创新研究( 2013G6111002)”。

[2]长安大学政治与行政学院;陕西省文化厅文化产业处