高等学校管理制度

美国的高等学校普遍实行“外行董事会管理”。即董事会是学校内部的最高权力机构，也是唯一的法定权力机构，其成员主要由外行人士构成，校长及其他学校行政管理人员都是由董事会选聘，并根据董事会的决议或董事会委任的权限来管理大学。这种高等学校管理体制早在殖民地学院就已确立，历经几百年的变迁之后仍沿用至今。在这种管理体制之下，大学内部的权力结构主要由董事会、校长、评议会这三方构成。其中，董事会是学校最高的决策机构，学校行政事务和日常事务的管理主要由校长主持，而学术事务则由教师组成的评议会负责，评议会隶属于董事会。

一、董事会

董事会是大学组织系统的最高层，美国几乎每一所大学都设有董事会。与其他一些国家不同，美国大学的董事会成员主要由校外人士组成，多为工商企业、金融界、法律界和政府的名流。“捐钱、找钱，否则走人”（Give Money，Get Money or Get Off）是美国大学董事所奉行的基本法则。能否担任大学董事，除了要热心教育事业，乐意为大学的发展作贡献之外，关键要看能否为学校创造或带来财源。尤其是在私立院校，董事们相当多的时间和精力都用于资金筹措，不但自己要资助学校，而且还要通过游说，争取公司、基金会、政府部门和个人的资助和捐赠。因而，董事的社会身份、地位和影响力就显得尤为重要。

各大学董事会的规模从五六人至五六十人不等，因州和院校的不同而不同。通常情况下，公立院校的董事会规模较小，成员有5～25人；私立院校为了广开财源，董事会规模通常较大，成员可达50～60人。并且，为了争取更多的资助，董事会的规模正变得越来越大。董事会成员的任期通常约为十年，不过哈佛大学董事会成员资格是终身的。此外，董事的遴选也因学校性质的不同而大相径庭，公立院校的董事会成员由地方选举或州长指定，州长、现任校长可以是当然董事。私立院校的董事会则通常由学校的创办人或其代理人组成，当出现缺额时，新的董事由在任董事选举产生。

董事会一般设一名主席、一名或几名副主席、一名秘书和一名司库。由于董事会只是一个决策机构，因此，董事会以下还设有各种委员会来分管不同的事务，委员会的成员既包括董事会成员，也包括非董事会成员。虽然各个大学的委员会名目不一，其具体职责也不尽相同，但通常都包括一些基本的委员会：常设委员会，在董事会休会期间代行董事会职权；设备委员会，负责制订和确定有关现有的和计划添加的设备方面的政策与办法；投资委员会，负责私人捐赠和现金收入事项；发展委员会，负责为学校开辟各种筹资渠道；学校事务委员会，向董事会提出学术政策、与教师代表举行会议；学生事务委员会，制订有关学生纪律、生活等方面的政策，加强董事会与学生的联系。此外，如有必要还可根据情况建立临时性的专门委员会。

董事会的权限在批准设立该校的特许状或议会的法案中有明确记载。各大学的董事会根据这些文件的授权制定董事会章程或管理条例，并在章程规定的范围内开展各项工作，其宗旨在于为本校的有效管理和健康发展服务。1967年美国大学教授协会（American Association of University Professors）、美国教育理事会（American Council on Education）和大学与学院董事会协会（Association of Governing Boards）联合发表了《大学和学院的治理声明》（Statement on Government of Colleges and universities）。该声明对董事会的职责做了详尽的说明，主要可以概括为：确定学校发展的政策、大政方针；制定学校长远战略规划，编制学校预算和决定经费的投资方向；寻找资金来源并有责任高效地使用资金；负责任命校长及对其工作进行评价；授权校长对本校事务进行日常管理，委托教师从事教学和研究活动；任命院校的各种工作委员会；维持与改善学校与社会的关系；评价董事会的工作等。

正如康奈尔大学前校长弗兰克·罗兹（Frank H.T.Rhodes）在《创造未来》（The Creation of the Future）一书中写到的：“董事会的任务是治理（governance），在治理和管理（management）之间存在着一个不同的世界。治理包括：批准院校任务和目标；批准院校政策和程序；任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源的监督。相反，管理职责包括在董事会认可的政策和程序之内使院校有效地运行并达到目标；有效利用资源；对最优质的教学、研究和服务的创造性支持。董事会的职责是治理，而不是管理。”^[5]

这种治理职能主要是通过董事会全体会议和各种委员会会议来实现的。通常公立高校的董事会会议要多于私立高校，平均每年召开10次董事会全体会议，每次会议平均耗时3个小时，每个董事出席董事会会议和委员会会议的时间为平均每年54小时。公立高校董事会会议和委员会会议一般都对公众和媒体开放，以赢得公众的支持，会议结束后还要向州长委员会或州立法机关呈报所有会议记录副本。私立高校董事会每年召开4次董事会全体会议，每次会议平均耗时4个小时，每个董事出席董事会会议和委员会会议的时间为平均每年27小时。会议大多不对媒体和公众开放，尤其是在讨论人事决定、法律行动和不动产交易时，更是拒绝外界参与。

美国高等学校管理的董事会制度经过多年的发展和完善，体制已相当成熟，且其地位、有效运行都有相应的法律、法规作保障。这种管理制度不仅开创了校外人士管理高校的先河，也充分调动了美国社会各界的办学积极性，为高校提供了充足的物质保障和资金来源。美国高等教育之所以能位于世界前列，与这种董事会管理模式是分不开的。哈佛大学前校长、著名高等教育专家德里克·博克（Derek Bok）曾指出：“对社会需求能够不断做出迅速反应是我们高等教育最突出的特点。而在他们看来，美国高等教育之所以能够对社会需求做出迅速反应，在某种程度上是因为外行董事会制度的存在。”

二、校长

在“董事会管理模式”之下，各大学都实行的是董事会领导下的校长负责制。董事会是大学的最高决策机构，主要负责制定学校发展的方针政策，但并不直接介入学校日常行政事务的管理，而只做形式上的审批核定。董事会将对学校日常事务管理的权力委托给校长，所制定的方针政策由校长具体实施。校长是董事会下的首席执行官，负责管理学校的各项事务，并向董事会负责。在美国，由于大学类型、层次的多样化，校长的名称也因校各异。一般来说，私立大学和多数公立大学的校长被称为President，还有一些州立大学的校长则被称为Chancellor。而在一些多校区大学中，每个校区的最高管理者称为President，整个大学的校长称为Chancellor。

作为大学行政管理的最高负责人，校长的学术水平、行政管理能力与所在学校的兴衰息息相关。大学的命运很大程度上取决于校长的能力，因此，各大学对校长的遴选都非常重视。一旦校长职位出现或即将出现空缺，董事会所任命的选拔委员会就会通过多种媒体，如互联网、广播、报刊等在全国乃至世界范围内发布招聘公告。选拔委员会除董事之外，还吸收教师、学生、教职员工、社区代表等参加，最终结果由董事会做出裁定。在美国，校长的遴选是各大学的宪章赋予董事会的职责和权利。鉴于校长对学校发展的至关重要的作用，因而选拔工作通常耗时较长，一般要持续几个月到一年不等，大致可以分为三个阶段：求才（searching）、初选（screening）、决选（selection）。不过，美国大学素有自治的传统，因此遴选活动也常常是因校而异。

为了避免内部矛盾，美国大学的校长大多都是从其他大学或学术机构选聘。然而，这种外部选聘却并不意味着任何一所大学的校长或高级管理人员都有资格参与选拔，校长之间的交流通常是在性质和规模相近的大学之间进行，或者是从高层次大学向低层次的大学流动。例如，公立大学和私立大学之间，两年制大学和四年制大学之间，很少有这种人员交流。从大学校长的构成来看，大部分都是白人男性，20世纪90年代以后女性和有色人种担任大学校长的比例有所提高。据2001年美国教育理事会对全国大学校长的调查，21.1%的大学校长是女性；76.4%的校长具有博士学位，其中43.8%是教育博士学位；32.7%的校长过去曾在其他大学任校长，还分别有27.8%和20.4%的人曾在其他大学任教务长和行政副校长；校长们的平均年龄为57.5岁，平均任职年限为6.6年。从这些数据可以大致看到美国大学校长群体的概貌。

从对大学校长的能力的要求来看，不同类型、规模、层次的大学所列出的条件也各不相同。通常情况下，候选人的教育背景和职业经历、管理能力和管理水平、办学理念和办学目标、性格品质、已有的学术成就和工作表现、对家庭和公共关系的处理等是学校重点考察的指标。各个大学希望校长具有良好的学术背景、丰富的管理经验、从事公共关系的技能、政治活动能力和较高的学术水平，在个性上要理性、礼貌、说服力、耐心、善于应付模棱两可的情形，能够听取和理解争论方的意见等。

值得一提的是，为了确保能遴选到合适的人选，许多美国大学开始在选出正式的校长前先聘请一位过渡期校长。这是美国大学校长遴选过程的一种新的制度设计，已经在许多大学尤其是公立院校得到成功的实践。“一个过渡期校长经常能够帮助实现从一个行政领导到另一个的平稳过渡。此外，一个过渡期首席执行官在帮助一所学院或大学重新评估其长期的领导需要方面扮演着独特的角色。”可见，美国高等教育的发展总是在制度创新的道路上不断前进。

美国大学校长是学校中的最高行政长官，由于对其具体职权很少有详细明确的说明，所以大学校长管理学校的灵活性很大，可以根据本人的意愿和学校的需要来确定自己的工作职责。一般来看，其职责主要包括：确定办学目标；确定学校发展重点；建立或修改组织机构；建立强有力的领导班子；筹集、分配和再分配资金；处理非常规事件；以及处理与董事会、教师、学生、职工、校友及其他外部组织的关系等。除了这些一般职责之外，大学校长还应该负责：信息交流、建立奖惩制度、营造有利于学校工作的士气、保证学校是一个完整的整体、处理学校中的各种矛盾、保证学校的自主权和教师的学术自由、保证有满意的短期或长期效果等。

由于校长有多方面的职责，特别是规模较大的大学，校长的职务繁重，通常都设有多个副校长，分管财经、规划或学生工作等。一些大学有时根据需要还设置一些具有特殊职能的副校长，有时单从名称上很难判断他主管什么。例如在格林内尔学院（Grinnell College），托马斯·弗兰克（Frank Thomas）副校长主管的事务是多种多样的，从名称上难以判断他是主管什么的。实际上，他所主管的是民族和种族事务，因为该校有许多教师和学生来自不同民族或种族，引发许多学校问题，于是学校决定设置这样一个副校长的岗位来协调各方之间的关系^[6]。

在美国高等教育崛起的历史上，大学校长发挥着举足轻重的作用。在哈佛大学校长查尔斯·艾略特（Charles W.Eliot）、加州大学校长克拉克·科尔（Clark Kerr）、斯坦福大学校长弗雷德里克·特曼（Frederick Terman）等一批杰出校长的领导下，一所所让世人惊羡的世界一流大学相继建立，他们的气质、办学理念、他们的风姿都沉淀在美国高等教育前进的每一个脚步中。正如罗伯特·盖格（Robert L.Gale）所说，“大学校长是一个国家的宝贵资源”^[7]。

三、评议会

评议会（Academic Senate或Academic Council）制度是西方国家大学普遍存在的一项基本制度，体现的是“教授治校”的理念。作为学术权威的代表，评议会确保了学术共同体对学术事务的控制。美国大学中普遍设有评议会。

1967年美国三大高等教育协会组织发布《大学和学院的治理声明》（Statement on government of Colleges and Universities），确立了董事会领导下校长和评议会分工合作的“协同治理”（shared governance）模式。在这种模式中，董事会是大学的最高权力机关，主要负责制定大学的宏观发展策略和大政方针，并不参与学校的具体管理事务，大学内部日常事务的管理权力由董事会委托给校长，而管理学术事务的权力则交给评议会，评议会直接受董事会领导。目前，美国超过90%的大学和学院都成立了评议会，并由此在大学中形成了以校长为首的行政权力和以评议会为代表的学术权力并存的二元权力结构（见图2-13）。

在美国大学中，评议会的权力一般都有大学的章程保障，或者来源于董事会的授权，如大多数私立大学；或者来自州立法的授权，如许多州立大学；还有一些是由大学的行政机构授权，例如，在学术水平较低的两年制社区学院中，评议会的权力受到行政机构的监控。

图2-13　美国大学内部管理结构图

评议会的成员资格通常要求满足两点，一是是否为终身任职教师；二是是否从事研究。因此，一所大学中的教授、副教授、专门研究机构的资深研究人员都有资格参与评议会。此外，高层行政管理人员以及分管学术事务的行政官员乃至部分学生代表也能够参与评议会，例如，校长、教务长、学院院长、大学图书馆馆长，以及学生会主席等，但他们一般是作为代表列席，没有表决权，只是参与发言讨论。从加州大学评议会成员的构成来看，包括了校长、副校长、各分校的校长、教务长和学术课程主任（Directors of Academic Programs）、分校负责招生和校长办公室的主管、记录员、图书管理人员以及教师。学术评议会有权决定其组成人员、选择自己的领导人和委员会。

作为董事会下设的职能管理机构，评议会的职责主要包括：确定校历；决定课程计划；确定本科生和研究生的录取标准，制定获得证书和学位的标准；制定、批准和监督全校课程；决定校内各种教学、科研设施的使用；确定教师与科研人员的任用、调动、免职、降级、惩戒处分，确保人员聘用和晋升的公平；就违纪事件的指控举证听证会，增强教师管理的质量，增强教师对学校管理和其他章程的理解；决定下属机构成员资格和人数，制定评议会内部规章和管理办法；以及编制学术规划等。评议会在学校管理事务中的权力大致可以分为决策权、咨询建议权和监督权。在学术事务中，如课程内容、课程结构、课程目的、录取学生的标准、学位颁发等方面，评议会拥有绝对的决策权，而在学校其他事务中，评议会则主要发挥咨询审议作用和监督反馈作用。不过，在高等学校管理中，学术性事务和行政性事务经常交织在一起，甚至有时相互重叠，很难截然分开，因此评议会的权限也很难做统一界定。

美国大学评议会在组织结构上通常包括三个部分：评议会大会、执行委员会、常设和特设委员会。其中，评议会大会是全体评议会成员都要参加的最高会议，由于规模庞大，一般每学年只召开1～2次大会，例如，密歇根大学评议会每年秋季或者冬季召开一次全体大会，加州伯克利则每年召开两次。执行委员会是评议会的核心议事和执行机构，负责行使评议会的主要权力：确定评议会大学的议程、审核评议会的“立法”议案并提交评议会大会表决、代表评议会与大学行政管理人员进行沟通和磋商、管理评议会的内部机构，其成员从十几名到几十名不等，主要包括评议会主席、副主席、院系代表等。常设和特设委员会都是因“事”而设，通常在各个大学中都为数不少，例如，加州伯克利有常设委员会34个，密歇根大学有19个，弗吉尼亚大学有11个，这些委员会所负责的事务包括；教师聘用、奖励等教师自身事务；研究项目及经费分配、学位授予等研究和教育事务；关于大学重大战略规划、重大政策等大学发展事务。这种完备的组织结构使评议会在形式上越来越接近大学行政机构的科层体系。不过，与等级森严的科层体系相比，评议会更多的是一个以民主参与为特征的“代议制”机构。

就评议会最核心的价值而言，主要是对学术自由权利的捍卫，确保教师的教学与学生的学习，有不受不合理干扰和限制的权利。它充分体现了一种民主参与、教授治校的精神和理念，是高等学校民主管理的重要体现。美国大学评议会是大学治理结构中的重要一级，伴随着美国高等教育的发展一路走来，在大学决策和管理中发挥了重要作用。

一个国家的高等教育管理体制是其历史、传统、文化等多种因素相互作用的结果。美国大学这种由董事会、校长、评议会共同管理大学的体制既是遗传的产物，也是不断创新的结果。通过相互之间权力的制衡，既保证了校长权力的充分发挥，又限制了其权力的无限扩张，在行政权力与学术权力之间形成一种既相互统一又相互制衡的张力，从而使大学能够保持高效运转。犹如斯坦福大学前校长卡斯帕尔所说：“如果绝对的权力导致绝对的腐败，那么不用担心美国大学校长。他永远不会处于这样的危险境况中，因为他没有绝对的权力。”^[8]