初始地籍调查与变更地籍调查

地籍调查是依照有关的法律程序，通过权属调查和地籍测量，查清每一宗土地的权属、界线、面积、用途和位置等情况，形成地籍调查的数据、图件等调查资料，在此基础上进行土地登记和土地统计。因此，地籍调查是土地登记的前期基础性工作，其资料成果经土地登记后，土地产权受国家法律保护。

一、地籍调查的目的和内容

根据我国具体情况，地籍调查按地域分城镇村庄地籍调查和农村地籍调查。由于农村地籍的相对稳定性，一般情况下农村地籍调查结合土地调查进行，主要是对集体土地所有权宗地的调查。按时间先后可以把地籍调查分为初始地籍调查和变更地籍调查。我国实行的是土地权利登记制度，登记之前须对登记资料进行实质审查，对需要登记的土地开展地籍调查，查清和核实每宗地的地籍要素，目的是保护土地产权人的合法权益。初始地籍调查起到了地籍管理基础建设的作用，随着变更地籍调查的开展，地籍管理信息库内容越来越丰富，它不仅成为地籍管理的基础，也为土地科学研究积累信息。为了满足土地登记对每宗土地有正确的描述、记载，以及为其他土地管理事务提供科学依据，地籍调查的主要内容为土地权属调查和地籍测量。土地权属调查是通过对土地权属及其相关权利状况的调查，在现场勘定土地权属界址点，绘制宗地草图，调查其用途，填写地籍调查表，为地籍测量提供工作草图，为测量依据。地籍测量是在土地权属调查的基础上，借助测绘仪器，以科学的方法，测量每宗土地的权属界线、位置、形状及地类界等，并计算其面积，测绘地籍图，为土地登记提供依据。地籍测量的内容包括地籍平面控制测量、测定界址点位置、编绘地籍图、计算宗地面积、绘制宗地图等。地籍调查成果在当事人确认签字后，具有法律效力，它将保障产权人的合法权益，同时对维护法律尊严、政府公信力有重要作用。

二、初始地籍调查与变更地籍调查

初始地籍调查是土地总登记前的区域性普遍调查；变更地籍调查是在初始地籍调查的基础上进行的对变更宗地基本信息的调查，也称日常地籍调查。通常我们所说的地籍调查，主要是指城镇村庄的地籍调查。城镇的地籍调查是指对城市、建制镇以及城镇以外的工矿、企事业单位所进行的权属调查和地籍测量；由于城镇土地利用率高，建筑物密集，土地经济价值较高等特点，城镇地籍测量的精度要求也比较高，地籍图比例尺一般为1∶500或1∶1000。村庄的地籍调查是指对农村居民点用地、集体建设用地等按城镇的地籍调查要求进行的调查，对村庄地籍测量的精度要求较城镇地籍测量低，村庄地籍图的比例尺一般为1∶2000或更小。

1．初始地籍调查

（1）初始地籍调查的目的。初始地籍调查就是在某一确定的时点，依照有关法律程序对某一行政辖区内申请总登记的全部宗地进行实地调查，以核实宗地的权属状况，确认宗地界址位置，调查土地利用情况，把相关信息记载于地籍调查表中。通过地籍测量获得宗地界址点的平面位置、宗地面积的准确数据，在此基础上编绘地籍图和宗地图，从而建立一套准确、完整的地籍档案，为土地总登记、核发土地权利证书提供基础资料。所以，初始地籍调查是一项非常重要的基础性工作，从根本上讲是为维护国家土地产权制度，保护土地权利人的合法权益服务的。进行初始地籍调查，应该依照有关法律和相关规范实施，这些法律和规范主要有《物权法》、《土地管理法》、《城镇地籍调查规程》、《地籍图图式》、《城市测量规范》、《土地利用现状分类》（国标）、《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》，以及各地制定的政策和技术标准的补充规定等。城镇初始地籍调查的对象是城市、建制镇和独立工矿的所有用地。村庄初始地籍调查的对象是城镇郊区，集镇，村庄，国有农、林、牧、渔场，以及农民集体经济组织和农民使用的非农业建设用地。

（2）初始地籍调查的工作程序和内容。初始地籍调查是一项法律性、政策性和技术性很强的工作，开展这项工作必须具备以下条件：一是组织建立，开展地籍调查的市、县有必要成立以主管市（县）长为首的地籍调查、土地登记领导小组。领导小组负责领导地籍调查和土地登记工作，研究处理地籍调查和土地登记中的重大问题，特别是研究、确定、仲裁土地权属问题。在土地管理机构中设立专门办公室，负责组织实施。领导小组必须责令调查辖区内各级国土部门和行政部门成立相应的工作机构，负责本辖区内地籍调查工作的实施，对辖区内的地籍调查工作进行技术指导、组织协调及检查验收。二是经费保障：在土地登记费尚未收取之前，所需经费可由当地财政或从土地收益中垫付，待发证收取土地登记费后再返还。三是技术设备：调查单位应该具备一定的技术力量和仪器设备。

（3）制定初始地籍调查技术方案。初始地籍调查技术方案制定得合理与否，直接关系着整个初始地籍调查工作的质量与进度。初始地籍调查技术方案一般由承担调查任务的单位负责编写。一是基本情况：调查区域的地理位置、范围、行政隶属关系、各种用地概况等；技术方案编写的依据；地籍调查工作程序、人员组成、经费预算、时间安排等。二是权属调查：确权的规定（依据）、工作用图、调查区的划分、地籍编号的要求、界标设置要求、宗地草图勘丈、绘制方法及要求。三是地籍测量：首先对已有控制点及其成果资料进行分析，确定利用价值；然后制定调查区控制测量方案，内容有坐标系统的确定、控制网的布设方式、控制点的埋设要求、各项技术参数要求、观测方法、计算方法等；再制定细部测量方案，内容有界址点的观测方法及精度要求、编绘地籍图的方法、面积测算方法及精度要求等。四是提交的成果资料。编写好的初始地籍调查技术方案，一定要获得上一级人民政府土地资源管理部门审批后，才可得以实施。审批后的技术方案，在实施过程中，若有重大的变动或修改，仍然须经原审批部门批准。

2．变更地籍调查

（1）变更地籍调查是指在完成初始地籍调查之后，为适应日常地籍管理的需要，使地籍资料保持现势性而进行的土地及其地上附着物的权属、位置和土地利用现状的变更调查。通过变更地籍调查，不仅可以使地籍资料保持现势性，还可以提高旧地籍资料的精度，并逐步完善地籍信息内容。变更地籍调查的工作主要包括变更权属调查和变更地籍测量。由于变更地籍调查的范围是局部性或个别性的，面积要远远小于初始地籍调查，因此，其工作程序相对也简单许多。初始地籍建立后，随着社会的发展，土地权属状况和土地利用状况将发生变化，土地可能被分割或合并，地上建筑物的建设或拆除也时常发生变化，随着不动产市场的建立与完善，以土地或房产为标的物的继承、转让、抵押等活动日趋频繁，这就要求地籍管理工作与时俱进，对地籍信息进行及时变更，维护产权人权益，保障社会经济活动正常运行。

（2）变更地籍调查的技术与方法和初始地籍调查基本相同，但又具有自己的特点：第一，变更区域分散、发生频繁、调查范围小。第二，政策性强、精度要求较高。第三，变更同步、手续连续，进行了变更测量后，与本宗地有关的表、卡、册、证、图均需进行变更。第四，任务紧急，土地权利人提出变更申请后，需立即进行变更调查、变更测量，才能满足变更土地登记的要求。由此可见，变更地籍调查是地籍管理的一项日常性工作。

（3）变更地籍调查发生的原因很多，一般是由于土地权利的获取、他物权的设定、产权变更、土地用途变更等情况的发生引起变更地籍调查。集体土地的征收，国有土地使用权划拨、出让与转让，土地的合并、分割及界址调整，城市旧城改造，农村土地整理等都会涉及土地界址和相关信息发生变化。而继承或交换土地使用权，不动产的转移、抵押，土地权利人更名，宗地位置、名称的改变等一般不会导致土地界址的变化。

在开展变更地籍调查工作之前，除了要做好各种资料的准备工作之外，还应检查和核实其变更的合理性与合法性。

三、土地权属调查

土地权属调查是对土地所有者或使用者的土地权源及其权利所及的位置、界址、数量和用途等基本情况的调查工作，在现场标定土地权属界址点、线，绘制宗地草图，调查土地用途，填写地籍调查表，为地籍测量提供测绘依据。调查成果经土地产权人认定，可为地籍测量、权属审核和登记发证提供具有法律效力的文书凭据。土地权属调查包括初始土地权属调查和变更土地权属调查。

1．初始土地权属调查

初始土地权属调查是初始地籍调查的重要程序，是调查人员对县及县级以上某一行政辖区内申请登记的全部宗地进行的全面现场调查，以核实宗地权属，确认宗地界址的实地位置，并掌握土地利用状况。初始土地权属调查的基本单位是宗地。初始土地权属调查的基本程序是：调查的准备工作、野外实地调查、现场绘制宗地草图、土地权属调查文件资料的整理归档。

（1）土地权属调查的准备工作。一是确定调查范围和准备调查工作用图。二是划分宗地和地籍街坊：划分宗地；划分街道、地籍街坊；预编宗地号；发放调查通知。

（2）实地调查。实地调查的主要任务是在现场确定土地权属界线，主要内容包括宗地权属状况调查和界址调查。

（3）地籍编号。地籍编号有利于土地规划、计划、统计与管理，而且便于搜集整理资料以及利用计算机建立地籍信息系统，达到便于检索、修改、贮存、保管与使用的目的。地籍编号的宗地号应以预编宗地号为基础，在土地权属调查中调整预编宗地号，形成正式宗地号。根据地籍要素的特性，编号系统应遵循适应性、唯一性、统一性、可扩展性、可更新性、实用性6个原则。

（4）填写地籍调查表。宗地权属调查完成后，调查人员现场应将权属调查的结果填写在地籍调查表上。经双方认可的无争议的界址，须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。调查记录内容不得涂改，划改时要在划改处加盖人名章，以示责任。有争议的界址，调查现场处理不了的，可填写土地纠纷缘由书，说明有争议土地的位置和双方意见及调查员意见，并草绘界址纠纷示意图，送登记办公室处理。

（5）绘制宗地草图。宗地草图是描述宗地的位置和界址点、线与相邻宗地关系的实地记录。宗地草图特点是现场绘制、图形近似、不依比例尺、实地丈量界址边长和相关距离等。宗地草图是地籍资料中的原始记录，宗地草图为界址点的维护、恢复和解决权属纠纷提供依据；宗地草图可配合地籍调查表，为测定界址点坐标和制作宗地图提供重要信息；宗地草图是检核地籍图中各宗地的几何关系、保证地籍图质量的重要图件。土地权属调查时，调查人员应现场绘制宗地草图。

（6）初始土地权属调查资料的检查与归档。初始土地权属调查完成后，应对初始土地权属调查成果进行严格的质量审核和分项处理，为地籍测量和今后日常地籍管理打下良好的基础，成果的整理归档应符合档案管理和建立地籍信息系统的规定和要求。

2．变更土地权属调查

（1）变更土地权属调查是指调查人员接收经土地登记人员初审的初始、设定或变更土地登记申请文件后，对宗地权属状况及界址进行的调查。变更权属调查的基本单元也是宗地。

（2）变更权属调查的基本步骤为：查阅土地登记申请文件、发送变更地籍调查通知书、宗地权属状况调查、界址变更调查及界址标志的设定、填写变更地籍调查表、勘丈或修改宗地草图、填写变更权属调查记事及调查员意见、权属调查文件资料的移交。

（3）初始土地权属调查是在某一时期内对整个行政区范围内所有宗地的权属状况进行的全面调查，变更土地权属调查是在某一宗地土地使用者提出变更土地登记申请后，调查人员在短时间内及时进行的调查。变更土地权属调查是国土资源管理部门日常性的调查工作。因此，变更权属调查的特点是：针对性及政策性强、调查范围小且发生频繁、任务急。

（4）随着地籍管理制度的改革，“自我举证”制度将普遍采用。现行的土地登记制度规定，土地登记机关负责组织地籍调查，通知权利相关人到现场指界确认。土地登记自我举证是土地权利人在土地登记申请时自我提交登记资料和宗地调查成果的一项制度，它是旨在转变土地登记机关职能，建立土地登记中介代理社会体系和土地登记资料使用、更新、管理机制的一项重大举措。新土地登记制度实施后，土地登记机关将逐步减少“调查”环节，主要负责土地申请的收件、审核、公告、批准、注册、发证等工作；土地权利申请人可委托具有相关资质的中介单位（土地登记代理机构）进行调查，出具相关资料，然后提交给土地管理部门核准。

四、地籍测量

地籍测量是测定和调查每宗土地及其附属物的权属、位置、利用状况、面积大小、价值等基本状况的一项专业测量，主要是为地籍管理服务的。地籍测量信息处理的主要工作是通过野外采集的平面图数据及权属调查草图等信息，绘制出标准地籍分幅图、宗地图，并生成相应的各宗地的面积量算表，按地籍街坊为单位汇总出界址点成果表和面积统计表、各级土地分类统计表等，为政府提供精确的统计数字，为土地管理部门进行管理、规划提供科学依据。随着计算机信息管理技术的飞速发展，传统的各类地籍图表成果已不能满足数字信息时代的需求，先进的测绘系统依据地籍测绘规范，既保持了传统的管理方式对各类图表的需求，由计算机自动绘制出地籍图、宗地图和各类报表，又面向对象建立了信息系统，提供资源丰富的地籍管理数据库。

1．初始地籍测量

（1）地籍控制测量。地籍控制测量是为地籍细部测量和变更地籍测量服务的。在地籍测量中，为限制测量误差的积累，保证必要的测量精度，必须首先在调查范围内选定一些控制点，构成一定的几何图形，用精密的测量仪器（如电子全站仪、GPS接收机等）和测量规范规定的测算方法，在统一的坐标系统中，通过野外观测和内业数学平差方法计算和确定它们的平面位置和高程，再以这些控制点为基础测算其他细部点（特别是界址点）的坐标。由若干控制点构成的几何图形，称为控制网。一般将用常规测角、测距手段建立的控制网称为常规网，应用GPS卫星定位技术建立的控制网称为GPS网。因此，根据建立控制网的手段不同，控制测量分为常规控制测量和GPS控制测量。

（2）地籍细部测量。地籍细部测量是地籍测量的核心，是在地籍控制测量的基础上，测量每宗土地的权属界址点线、位置、形状及地类界等，并计算其面积、编绘地籍图、绘制宗地图。准确地测定宗地界址点是管理土地产权的基本保证；地籍图是宏观管理土地的重要工具；宗地面积是土地管理中最主要的土地信息之一，特别是国有土地使用权出让、转让、出租、抵押后，土地面积的作用更突出了。宗地图是土地证书的附图和宗地档案的附图。地籍测量成果，经审核依法登记后，具有法律效力。地籍细部测量方法有解析法、部分解析法和图解勘丈法3种。这3种方法的主要区别在于测定界址点所采用的方法不同。解析法的特征是：所有界址点都用野外实测数据计算其坐标。为了保证地籍调查的精度，有条件的地区应该采用解析法进行地籍细部测量。部分解析法的特征是：只有部分界址点（通常是地籍街坊外围的界址点及街坊内部明显界址点）是用野外实测数据计算其坐标，其余界址点依靠图解勘丈法确定。当街坊内部建筑物密集，解析法测量有困难时，可以采用部分解析法进行地籍细部测量。图解勘丈法的特征是：不测界址点的坐标，全部界址点位置应用勘丈的数据确定。采用图解勘丈法进行地籍细部测量精度较低，很难满足地籍管理的需要，现在一般不再采用了。

（3）地籍图与宗地图。地籍图是专题图，主要反映地籍要素以及与地籍有密切关系的地物。地籍图的内容主要有地籍要素、数学要素及地物要素。一是地籍要素。地籍要素包括：行政界线、界址点、界址线、地类号、地籍号、坐落、土地使用者或所有者及土地等级等。二是数学要素。数学要素包括：大地坐标系、内外图廓线、坐标格网线及坐标注记、控制点点位及其注记、地籍图比例尺、地籍图分幅索引图、本幅地籍图分幅编号、图名及图幅整饰等内容。三是地物要素。地物要素包括：建筑物、道路、水系、地貌、土壤植被、注记等。另外还有地籍图的精度要求。相邻界址点间距、界址点与邻近地物点关系距离的中误差不得大于图上0．3mm；依测量数据装绘的上述距离的误差不得大于图上0．3mm；宗地内部与界址边不相邻的地物点，不论采用何种方法测量，其点位中误差不得大于图上0．5mm；邻近地物点间距中误差不得大于图上0．4mm。宗地图是土地证书的附图，通过具有法律手续的土地登记过程的认可，是土地所有者或使用者持有的具有法律效力的图件凭证，是处理土地权属问题时具有法律效力的图件。宗地图的主要内容：图幅号、地籍号；本宗地号、地类号、门牌号、面积及单位名称；本宗地界址点、界址点号（含与邻宗地共用的界址点）、界址线及界址边长；本宗地内建筑物、构筑物；邻宗地界址线（示意）；相邻宗地、道路、街巷及其名称；比例尺、指北方向、图廓线、制图单位、制图员、审核员及日期等。宗地图一般用32K、16K、8K纸，宗地过大时，原则上可按分幅图整饰；宗地图必须依比例尺真实蒙绘；宗地图上界址边长必须注记齐全，界址边长注记采用实丈边长和解析反算边长均可；宗地图指北方向必须与相应的地籍图指北方向一致；宗地图的整饰、注记规格同地籍图。

2．变更地籍测量

（1）资料准备。在变更地籍测量之前应准备下述主要资料：原有地籍图和宗地图的复制件；本宗地及邻宗地的变更地籍调查表和原有地籍调查表的复制件，以及宗地草图；有关界址点坐标数据；必要的变更数据的准备（如宗地分割时测设元素的计算）；本宗地附近测量控制点成果资料等。

（2）制定测量技术方案。根据变更形式、变更土地登记申请书的要求及收集到的相关资料，制定相应的变更地籍测量技术方案。变更地籍测量技术方案主要内容包括：控制点利用及检查恢复界址点方案，新增界址点放样元素计算，新增界址点放样、界址点测量、宗地内部地物地类测量、面积计算方法，宗地图绘制、地籍图修编及地籍测量成果变更方案等。

（3）野外实地测量。一是界址未发生变化宗地的变更地籍测量。因继承土地使用权、交换土地使用权、收回国有土地使用权、违法宗地经处理后的变更、土地权利人更名、土地利用类别和土地等级的变更、宗地编号和土地登记册上编号的改变、宗地所属地区区划的变动、宗地位置名称的改变等情况发生的变更，且宗地内建筑物没有发生变化，一般不需要到实地进行变更权属调查及变更地籍测量，可在室内依据变更土地登记申请书进行变更。二是界址发生变化宗地的变更地籍测量。界址发生变化宗地的变更地籍测量应该采用解析法施测，以原有初始地籍测量建立的平面控制点或原界址点为依据去野外测量之前，要先检测原控制点及原界址点的精度，确认无误后再进行变更地籍测量。三是宗地分割、合并及边界调整。宗地分割或调整边界时，可按预先准备好的放样数据，测设新界址点的位置，设立界标；也可在各方在场的情况下，现场先设置界标，然后用解析法测量界址点位置。同时填写变更地籍调查表，绘制新的宗地草图。宗地合并时不新增设界址点的，除特殊需要外，一般不进行变更地籍测量，直接应用原测量结果。申请人提出重新进行地籍测量时，应按照《城镇地籍调查规程》要求采用解析法进行地籍测量。四是新增宗地的变更地籍测量。新增宗地的变更地籍测量应采用解析法施测。若新增宗地已进行建设用地勘测定界且成果符合《建设用地勘测定界规程》的要求，应充分利用勘测定界成果。新增宗地工程竣工后，可利用工程竣工图和勘测定界图编绘宗地图和地籍图，也可以直接测绘宗地图和地籍图。

（4）成果资料变更。一是宗地面积数据变更。宗地面积数据变更应在充分利用原成果资料的基础上，采取高精度代替低精度的原则，即用精度较高的面积数据取代精度低的面积数据。属原面积计算有误的，在确认重新量算的面积数据正确后，以新面积数据取代原面积数据。二是地籍图及宗地图变更。根据规程规定，若测绘的是地籍铅笔原图，将作为永久性保存资料，不得改动；地籍二底图应随宗地变更而随时更改，发生变更时，在二底图复制件（兰晒或复印）上用红色笔标明变更情况，存档备查。也可将一定时间内的变更内容标注在同一张二底图复制件上，一宗地变更两次或全图变更数量超过1/3时，应重新绘制二底图。三是其他资料变更。第一，界址点坐标册变更。对坐标册中已废弃的界址点坐标及界址点号用红色笔划掉，在相应位置加盖“变更”印章；采用解析法重新测量的界址点，将原界址点坐标用红色笔划掉，并在其上方标注新测数据；新增加的界址点坐标及界址点号加在坐标册中；当界址点坐标册变化较大时，应重新编制界址点坐标册。第二，面积汇总表及统计表变更。在以街道为单位的宗地面积汇总表内，划掉发生变更的宗地面积数，并加盖“变更”印章，将新增加的宗地面积加在表内。根据本地实际情况，在一定时间段，依据变更后的街道《宗地面积汇总表》，变更城镇土地分类面积统计表。