对盐都区经济转型升级的财政思考

江苏省盐城市盐都区财政局　丁兴俊　汤其军　陈恒林

党的十七届五中全会通过的关于“十二五”规划的《建议》提出，今后五年要以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，把加快转变经济发展方式贯穿到经济社会发展的全过程和各个领域。盐都区委十二届七次全会和盐都区十四届人大四次会议均将“快增快转”作为全区“十二五”期间和2011年科学发展的主线。能不能在转变发展方式上取得重大进展，不仅关系到全区经济的平稳较快发展，而且关系到财政收入“确保三年翻一番、力争五年翻两番”目标实现。在经济发展方式的转变进程中，财政可谓大有作为。

1.在产业结构上，要以第二产业带动为主转向一、二、三产业协调发展，财政要在突出支持第三产业加快发展上有新作为

第三产业的发展滞后是盐都区国民经济结构中的突出问题，是一块短板。2010年，盐都区第三产业增加值占GDP的比例为30%多一点，从业人员占全社会从业人员的比例只有25%左右，两个比例均远远低于全国平均水平，更低于发达地区的一般水平。第三产业发展滞后，严重影响了就业规模的扩大和居民消费水平的提高，也制约着第一、第二产业的发展。

近年来，尽管盐都区委、区政府一直采取措施鼓励第三产业发展，但始终没有取得较大突破，原因在于在盐都这个农业大区尚未形成有利于第三产业发展的政策、资源环境，许多政策对第二产业发展更为有利（比如在税收政策上，由于第二产业实行增值税，第三产业实行营业税，营业税的税负明显高于增值税，这就限制了第三产业的发展。再如在经济工作的指导思想上，镇区街道和部门往往更多地把上工业项目看成是促进经济发展，而对发展第三产业则重视不够）。

“十二五”期间，特别是从2011年起，财政将在发展第三产业上采取激励措施。财政将始终围绕“四有三聚”支持重点园区特别是各类现代服务业园区发展。以支持新特产业的力度支持服务业快速发展。设立新特产业园区建设专项发展基金，支持新特产业和专业园区提升配套水平，不断增强园区承载能力，放大园区的洼地集聚效应；支持园区各类融资担保、人力资源、会计代理等服务平台建设，推动各类园区提升综合服务能力。围绕区委提出的“盐都新区向盐都新城转变”，重点支持现代物流园、商务商贸区、东方汽车广场和科教城4大服务业集聚区建设，使服务业逐步成为财税贡献较大的支柱产业，拉长全区三产这块短板。在此过程中，建议盐都区政府重点支持发展生产性服务业，鼓励企业向研发和营销的两端延伸，形成服务业发展的“微笑曲线”。

2.在要素结构上，要由物质资源消耗为主向技术进步、改善管理和提高劳动者素质为主转变，财政要在突出支持自主创新上有新作为

据统计，我国钢铁、水泥等原材料的消耗总量已接近世界的50%，能源消费总量居世界前列。在工业产品中，劳动密集型和资源密集型产品产量大部分已居世界首位，但知识密集型和技术密集型产品仍然大量依赖进口和外商投资企业提供。技术的对外依存度比较高，使经济增长产生的效益大量流向国外。盐都区的经济结构和现状也是如此，尚未真正走出“盐都制造”的粗放模式。从国内外的实践来看，谁掌握了知识产权，谁就掌握着利润的分配权。所以，提高自主创新能力、建设创新型地区，是发展方式转变的核心问题。

要充分利用国家和省已经出台的各项鼓励自主创新的政策。经深入研究，笔者认为目前政策利用程度仍然比较低，如企业研发投入可以在税前按150%抵扣的政策，大多数地区实际享受的企业仅占应该享受企业的1/3左右，而盐都区享受的企业的比例更低。因此，关键是要调动企业研发投入的积极性，提高鼓励创新投入的各项政策的可操作性。

要鼓励企业实施知识产权战略，积极申报国际专刊。“十一五”期间，盐都区共获得专利授权725件，建成省级以上机构也只有24家，科技进步贡献率刚刚超过50%，均远远不及发达地区，集中体现了技术创新能力与发达地区的明显差距。因此，要进一步提升财政对各类创新要素的保障能力，支持创新驱动推进经济转型升级。通过各类财政专项资金的引领和撬动，引导和鼓励企业加大创新投入，集聚创新要素，加快“盐都制造”向“盐都创造”、“加工基地”向“创新高地”转变进程。

要着手研究制定企业创新和转型升级的财政激励措施，新设工业转型升级专项资金，重点支持企业技术改造、科技创新、品牌建设及战略重组，推进企业结构调整，促进传统产业靠创新驱动推进产业转型升级。

要加大对科技型企业融资担保、技术创新、新品开发、产业集聚与公共服务平台建设的支持力度。扶持企业建立产品研发中心，突出支持风电研发中心、中小企业园科技孵化中心运行，培育良好的创新、创业环境，增强经济增长活力和动力。同时，利用中小企业信用担保公司为平台，实施税务、金融部门联动运作，大力实施废旧物资回收企业退税担保工作，做大做强废旧物资回收企业。

3.城乡结构要由差距不断拉大向和谐协调发展转变，财政要在突出支持转变农业发展方式上有新作为

“十二五”时期是盐都区城市化快速推进的时期，也是全面建成更高水平小康社会并向基本现代迈进的关键时期。要按照统筹城乡发展要求和盐都区委统筹城乡发展工作会议的部署，研究制定一系列鼓励城乡协调发展的政策措施，承载着大市区向南、向西推进的辐射，抢抓机遇，使城市化在带动农村发展方面发挥重要作用，在这进程中特别要通过加快农业发展方式转变，促进农业的现代化。

笔者认为：当前，盐都区加快农业现代化有许多有利条件：一是社会资金充裕，二是农业剩余劳动力向二、三产业转移有出路，三是农产品市场需求较为旺盛。要充分利用这些有利条件，通过有限的财政资金引导社会资金投入到农业现代化之中，形成吸引民间资金进入农业的机制。尤其要鼓励农产品加工龙头企业向种植养殖环节延伸。第一，要大力扶持设施农业建设。要培育大批农业生产公司，提高农业规模化、现代化水平，提高土地产出率和农业劳动生产率。第二，要重点支持农产品加工。加快农产品集中加工区的平台建设，扶持重啤、天邦、海王等龙头企业做大做强，形成辐射千家万户发展生态农业的良性格局。第三，要突出支持台湾农民创业园建设。要围绕“将台湾农民创业园建成生态农业的样板、现代农业的示范和对台交流的窗口”这一目标，通过向上争取资金、财税激励和资金倾斜等措施，加快园区提升工程建设，确保盐都区委、区政府落实盐都区财政局结对共建台湾农业园任务的圆满完成，为盐都区生态农业发展、加快农业发展方式转变作出财政应有的贡献。

4.区域结构由重点板块率先发展向科学协调发展转变，财政要在突出支持区域经济发展中有新的作为

毋庸赘言，盐都区近年来的快速发展并未明显缩小城乡差距，一半以上的财政收入来自于仅占全区面积八分之一的经济主体区。2010年末，盐都区财政一般预算收入亿元镇区街道达到8个，一般预算收入过亿元的也达到5家，但依然有4家一般预算收入在2000万元以内（不包含中心社区），落差巨大，发展极不平衡。

“十二五”期间，应当巩固和扩大区域协调发展的良好局面，进一步发挥财政激励机制，利用好市场机制、合作共建机制、互助机制，促进盐都区区域协调发展。一方面，要认真实施好新一轮区对镇财政体制。全面落实以“核定基数，差额定补，增量分成，超收奖补”为主要内容的新一轮区对镇财政体制，焕发镇（区、街道）发展的内生动力，在促进重点镇、特色镇竞相发展的同时，带动一般镇和中心社区提速发展，形成各类区域“雁阵齐飞”的态势。同时，要完善主体功能区规划及相关政策，对新特产业园区、重点园区和乡镇集中区等区域实行不同的政策。另一方面，要创新思路，支持盐都区委、区政府提出的结对共建战略实施。抓紧制定财税激励措施，实施以奖代补等措施，对结对共建工作予以激励和引导。主要包含两个层面：既对承担共建任务的镇区街道和部门予以奖励，也对接受共建的发展主体予以一定奖励性扶持，如通过财政资金的引领，加快一些薄弱镇、中心社区与经济主体区相互取长补短、互惠共赢，谋求“1＋1＞2”的效应。同时，配合做好共建园区考核奖励推进机制的建立和完善，促进合作共赢战略的顺利实施。