开放内容管理

开放内容管理主要集中在两个方面：一是确定开放领域，二是制定开放政策。开放什么？怎样开放？需要作出规定，规范开放领域；由此延伸出来的就是开放政策，包括行业准入政策、工商企业注册政策、土地使用政策等。有些方面涉及国家法律，还需要修改法律，国家就是使用法律和政策手段来规制经济行为。

10.1.1　规定开放领域

国民经济物资内容主要由三个方面构成，一是产业，二是空间，三是项目。产业是内容，空间是位置，项目是题材。国家实施开放型经济过程中，实施开放经济管理主要集中在这三个方面，做好相互之间的协调，规范经济行为。

1.规定产业开放领域

产业是同类经济组织的集合。具有同类投入和同类产出的经济组织，其生产技术性质是相同或相似的，对于这样的经济部门称之为产业。通常情况下产业中的经济组织数量多少，决定了产业的市场性质。如果同类经济组织数量众多，称之为完全竞争产业；仅有一个经济组织的产业，称之为完全垄断产业；只有少数几个经济组织的产业，称之为寡头垄断产业；具有有限多的经济组织的产业，称之为垄断竞争产业。

“产业”与“行业”有什么联系与区别呢？产业与行业紧密相关，甚至密不可分。实际经济活动中，有时称为“产业”，有时称为“行业”，很容易搞混淆，实际上二者之间很难分开。根据所描述的范围来看，行业的范围更加广泛，行业包容产业。例如：教育是一个行业，也是一个产业，但是，在中国国民教育就不是一个产业，从小学一直到大学，这一阶段的教育是基础教育，特别是小学和中学阶段，教育经费是由国家承担的，学生是不收学费的，或者收很少一点学费，绝大部分经费是由国家承担的，是不以营利为目的的，称之为教育行业。反之，学前教育和后学历教育就要收费了，属于社会力量办学，不属于基础教育，以此可以称之为教育产业。产业与行业的本质区别在于是否为市场化的、营利性的。如果是属于市场化的、营利性的，就是产业；如果不是属于为市场化的、营利性的，就是行业。根据国家对经济组织管理的政策性质来看，从政府宏观管理领域视角来看，更多地称之为行业，从市场微观管理领域视角来看，更多地称之为产业。也就是说，从市场管理视角多称之为产业，从政策管理视角多称之为行业。

产业的门类很多，按照对资源加工深度的情况来看，产业分为初加工产业和深加工产业，初加工产业即对自然资源开采和简单加工的产业；深加工产业即对自然资源经过初加工后再加工，最终产出形态经过多次加工后才生产出来。一般情况下，将对土地资源进行劳动加工的行业称之为第一次产业，即广义的农业；进行二次加工的产业称之为第二次产业，即广义的工业；其他产业称之为第三次产业，即广义的服务业。

按照产品的最终经济用途来情况来看，分为农业、轻工业和重工业。按照资源要素的密度不同，分为劳动密集型产业、资金密集型产业、技术密集型产业。按照物质生产部门前后供应链关系，分为上游产业、中游产业、下游产业。按照产业生长的所处周期阶段，分为新兴产业、成熟产业、衰退产业。按照在国民经济中的地位和功能，分为主导产业、基础产业、先行产业，等等。

产业，实际上是市场供需两个方面当中（供需两种力量）供给方面的力量，即供给侧。在一个空间限定的范围中，供给力量与需求力量达到均衡（供给侧与需求侧达到均衡），市场结构才是稳定的，否则就是不稳定的，不安全的。从生产要素空间活动范围来看，市场空间范围有多大，产业的活动范围就有多大；限定范围有多大，活动半径就有多大。经济要素空间范围的限定，既可以是自然界的条件所限制，也可以是人为制定的政策约束所限制，采用人工方法来改善这种限制，或者消除这种限制的过程就是区域开放。原来不允许进入的产业，现在可以进入了，就是产业开放的过程；原来只允许少量进入，现在允许增加进入量，就是扩大开放的过程。

规定产业开放领域，需要从两个方面实施有效管理，即：规定产业进入领域和规定产业输出领域。

规定产业进入领域。首先，是明确哪些领域开放，明确外部力量可以进入的行业，这些产业原来是不允许外来经济力量进入的，现在允许进入，重新规定产业允许进入的范围，解决允许还是不允许的问题。其次，是允许什么样的经济力量进入，在允许外来经济力量进入的情况下，允许什么样的对象进入，即对进入对象的身份给予规定，明确资质或者明确对象标准，提出进入的标准和条件。第三，允许外部经济力量进入到什么程度，规定进入的深度，例如：规定股权比例，规定进入时机，等等。一般情况下，从维护国家产业安全来考虑设计产业开放的领域和程度，从维护国家弱势产业发展来考虑产业开放的领域和程度。对涉及国家经济命脉的行业一般是不允许外资进入的，涉及国家安全的行业一般情况是不允许外资进入的，一些特殊行业国家是不允许进入的。

规定产业输出领域。首先，明确哪些领域可以出口，或者明确哪些领域不能出口，颁布相应的产业出口规定。其次，明确鼓励哪些行业（产品或者技术）出口，或者明确限制哪些领域出口（有条件出口）。第三，明确出口的国别或者地区，规定只允许出口的国家或者地区，即有限出口。一般情况下，不允许出口敏感技术，或者不允许出口敏感产品，尤其是在高新技术、军工生产等领域，考虑到国家安全，总体上是不允许出口的，或者有条件出口。

2.规定空间开放领域

空间就是区域的概念，是指开放型经济运行的地域。

中国的开放事业起步于1978年党的“十一届三中会议”以后，是以深圳、珠海、汕头、厦门四个特区建设开始的，即：“改革开放”，开放的地区仅仅限于沿海地区的四个经济特区，后来扩展为14个沿海开放城市，再后来扩展成为东部整个沿海地区，再后来扩展到内陆地区。开放的空间分布是逐步扩展、逐步扩大、逐步延伸的，由点到线、由线到带，由带到面。这样的战略部署是考虑空间开放条件的成熟状况，为了谨慎应对不可知情况，防范风险而设计的，也是从开放型经济的驾驭能力来考虑的，是随着管理开放型经济的自信程度逐步深入的。

进入2010年以后，中国国内已经实施全面开放，总体上来看，开放空间已经不存在盲区了。但是，在具体的企业选址方面，每个省（区、市）都有自己的规划范围，从经济区、生态区、流域区和功能区的范围，明确区位布局，规定产业园区的性质，明确哪些产业可以在哪些地方落地。特别是城市规划，明确城市建设规模，土地使用的性质，招商引资的领域与产业园区合理匹配，在保护环境的前提下，提高城市土地的综合使用效率。

对于走出去发展的企业，到什么地方（国家）投资兴业，完全属于企业的日常经营行为，按照市场经济规律办事，国家对企业国际化经营是鼓励的。

3.规定项目开放领域

项目，是工程施工和重大经济活动为内容的事件经济体系。项目可以是一座桥、一条路、一座机场、一座电站、一个大型城市综合体等，也可以是重大国际赛事、重大社会经济活动等。项目开放也是对外开放的重要方面，主要表现为项目投资、项目运作、项目经营、项目管理，目的是获得项目产生的经济利益和社会利益。例如：美国的NBA篮球赛，参赛的球队都是来自美国本土的各个州属球队，但是，球员却是来自世界各地的优秀球员，并非都是美国人，整个赛事运作是市场化的，比赛具有竞赛性，同时也具有了娱乐性和商业性，其影响和扩散范围是世界性的，赛事转播是世界性的，赛事中的广告运作是世界性的，赛事的整体运作方式是国际化、商业化的，体现出来国际化的开放型经济形态。

中国在国内项目开放方面，最早起步于路桥工程项目的建设，集中于重大高速公路项目、桥梁建设项目、市政工程项目等方面，引进外资，允许非国有经济进入，同时给予一定时间的收费权益。此后项目开放逐步向其他领域扩展，例如：机场建设、重大城市工程建设、地铁建设、港口建设等方面。限于项目运作过程中的资金回收方式不同，有的投资回收期时间较长，有的利润回报浅薄，项目的运作方式也不尽相同，总体上属于商业化运作。

中国的国外项目开放，主要指国外工程建设，企业到其他国家施工，完成后交由当地管理。国外项目包括国家与国家之间的对外援助项目，也包括企业商业性运作的项目。国家援助项目是由援助国出钱，承担对方国家的某些工程建设，这类项目大多为国家之间外交往来产生的项目。中国对外援助项目很多，新中国成立以来，中国为了帮助发展中国家援助了很多项目，在非洲、亚太、拉美、中东、海湾地区等都发展过援助项目，包括建设医院解决医疗问题；打井解决饮水问题；建设学校解决就学问题；建设道路解决基础设施问题；等等。中国的对外援助，不附加任何条件，完全出于国际人道主义，完全出于国家之间的友好往来，得到了发展中国家的普遍赞誉，得到了世界舆论的普遍好评。国家对外援助项目，大多由中方企业负责施工，建设好后交由当地运营和管理，项目的实施过程，一方面为对方提供了良好的项目设施，另一方面也为对方培养了一大批专业管理人才。企业项目主要是市场化运作的项目，对方国提出项目动议，通过国际市场招标，中方企业获得项目施工资格和权利，完成项目施工和建设。企业项目大多是市场化运作的，是属于商业性项目。

无论是国内项目还是国外项目，大多都是工程类项目，一旦立项就涉及投资、设计、施工、建设、安装、调试、试运行、完成交付等作业环节，涉及国家之间外交，涉及国际资本的流动、国际投资、国际贸易、国际金融、国际结算，同样也涉及双方国家的法律条款和政策规定，允许做还是不允许做，允许做到什么程度，采用什么样的技术、标准、材料，这些内容都必须在国家政策允许的范围内，涉及相关政策制定与调整。

10.1.2　制定开放政策

开放内容管理的第二个方面是制定开放政策，以及修订和完善开放政策体系，对于成熟的政策在适当时机上升到国家法律。

1.政策的含义

政策是政府制定的为了实现某种目标的行动指南。《现代汉语词典》有关“政策”词条解释为：政策是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”（《现代汉语词典》，北京，商务印书馆，1998年版，第1608页）。政策是政府运用特权执行的临时性法律，用以规范社会各类主体行为方式，发挥促进作用、维护作用、约束作用。显然，理解政策可以从以下六个方面：一是政策制定的主体是政府；二是政策是有目标的；三是政策实施是有时间限定的；四是政策是对某种行为的规范或者规定；五是政策具有法律约束力；六是违反政策将会受到处罚。

政策力量分为三种，一是鼓励类的政策体系，规定支持的政策体系。二是限制类的政策体系，规定不允许的政策体系。三是规范类的政策体系，规定有条件的允许政策体系。

2.政策体系

政策体系可以按照对象分为：关于人的政策、关于物的政策、关于钱的政策。

按照市场主体可以分为：企业政策、消费者政策。

按照宏观运行可以分为：财政政策、货币政策。

按照经济增长贡献力量可以分为：投资政策、消费政策、贸易政策。

按照进出产业要求分为：产业准入政策、产业规避政策、产业标准政策。

按照微观企业运行分为：土地政策、税收政策、工商政策、环保政策、资源政策、资本政策、人才政策。

从规范的领域来看，形成了宏观政策、中观政策、微观政策，从而构成政策体系。

3.政策的相机抉择

政策的作用在于调控时局，规避运行状态中的过度行为，因此，政策力量是逆经济发展方向调整的。如果经济运行态势低迷，就实施刺激增长的政策，鼓励投资，鼓励扩张，使经济态势向增长的方面发展；如果经济运行态势过度膨胀，就实施抑制增长的政策，制约投资，制约扩张，使经济态势向回落的方向发展，这种机制称之为“负反馈”，即采用人工调控方法使经济运行系统始终在一个可控的运行范围。政策实施与效果表现需要时间，这个时间称之为“时差”。时差实际上就是政策实施的力度，政策实施的力度越大，则时差就越小，表现出来的现象就越快；反之，政策实施的力度越小，则时差就越大，表现出来的现象就越慢。由于政策实施是有时间限定的，因此，政策对时局的调控往往反应较快。

4.政策改革

政策改革，实际上就是对过去已经实施过的政策进行改革，进行修订，甚至进行政策变革，重新制定政策体系。

中国的改革开放事业实际上就是对过去实施的政策体系进行变革。由计划经济转变为市场经济，是一场系统性的政策变革；由封闭的国内经济体系转变为开放的国际经济体系，是一场深刻的政策体系变革；由招商引资发展国内经济转变为对外投资发展国际经济，是一场深刻的政策体系变革；由发展特区经济为亮点转变为发展自由贸易区为亮点，是一场深刻的政策体系变革；由东部沿海地区开放为重点转变为中西部地区开放为重点，是一场深刻的政策体系变革。

生产力发展与生产关系完善，往往是矛盾统一的，如果生产关系适应生产力，则对生产力发展起促进作用，如果生产关系不适应生产力，则对生产关系起阻碍作用。在实际经济生活中，生产力是最活跃的要素，生产力发展总是对生产关系提出新要求。因此，政策安排总是滞后实践要求，适时调整政策体系，修改不适应实际工作需要的方面，是政府改革的重要领域。

2013年11月，中国共产党第十八届三中会议确立了新的改革开放目标，中国进入新一轮开放改革的历史时期，特点主要体现在四大方面：一是重点在内陆地区；二是重点在“走出去”发展；三是自贸区建设；四是“一带一路”建设。因此，一系列政策改革行动，将顺应形势发展必然相继出台，第一种情况是制定或者出台新政策，第二种情况是调整或修订原有的政策；第三种情况是修订某些领域中的法律条款。例如：在上海自贸区建设过程中，上海市就提出了相关法律与自贸区建设相适应的条款调整问题，国务院根据实际情况提出修改意见，报请全国人民代表大会予以修订。