开放不开放都尴尬

涉及档案机构的纠纷案例虽然并不多见，但法律诉讼能以“极端”的方式暴露出档案服务中的矛盾和冲突，对深刻认识现状问题具有“凸显”和“警示”作用。下面两个案例不都以档案机构为被告，但同样揭示出档案机构在档案开放工作中的尴尬和困境。

4.1.1.1　档案不开放引发的诉讼

河南省郑州市一个普通的铁路职工任国胜，想不通“郑州市的咪表（即停车电子收费系统）工程，不但占用了人行道和慢车道，连盲道都占用了。咪表停车位和盲道、人行道等交通建设工程都是城市规划的一部分，这些规划怎么能互相矛盾、重复规划呢？”于是，2005年12月至2006年1月，老任根据《郑州市政府信息公开规定》，先后到郑州市规划局和城建档案馆查阅该城市的咪表审批文号和相关资料。在规划局和城建档案馆一番“踢皮球”式的互相推诿后，查档要求仍然遭拒。较真的老任一纸诉状将规划局和城建档案馆告上了法庭，依法索取他作为公民对政府信息的知情权。

在法庭辩论和记者采访中，涉案各方观点各异。

其一，档案馆根据《城乡建设档案密级划分暂行规定》（1988年2月城乡建设保护部颁布）、《档案法》、《郑州市城市建设档案管理规定》，认为“主干道、广场、交叉口工程档案属于秘密档案”。本案所涉及的档案因为涉及国家机密而不予开放，拒绝提供利用。

其二，郑州市规划局局长在接受记者采访时却说，“我们之所以没有给他看，是因为他没有履行我们的手续。按照档案馆的规定，他应该提供相应的书面材料，包括证明。咪表这个事上升不到国家机密，但档案馆有档案馆的规定，他没有按档案馆的规定走，他到现在也没有提交相应的书面材料。阳光政务和档案查询是两回事”。^〔4〕

其三，郑州市法制局、法规处处长认为，“咪表的行政许可证文号和相关材料属于公开范围，应该公开”。^〔5〕

这一场“咪表公案”发生在地方政府信息公开制度已基本建立（如《郑州市政府信息公开规定》），而国家统一的《政府信息公开条例》正酝酿出台之前。此案一出，立即引起轩然大波，社会反响强烈，“档案不开放”备受指摘。甚至有学者认为“绝大多数的所谓‘档案秘密’都是‘伪秘密’”^〔6〕。2006年5月，郑州市城市规划局复函任国胜，对其要求查询本市咪表停车位规划的审批依据、文号及有效期等问题进行了书面答复。^〔7〕这等于否定了城建档案馆所做出的“本案档案属于国家机密而不予开放”的论断。

此案对于政府信息公开和保障公民知情权具有重大意义，因此受到了市民、学者和司法工作人员的广泛关注。然而，作为一个档案人，如果我们将案例分析的焦点放置于“城建档案馆”之上，就会发现一些其他引人深思的问题。在整个案件中，对于“咪表档案”是否属于“保密范围”的不同看法，产生了三派意见。法制局作为“开放派”代表了社会公众的普遍意见，并最后得到了肯定。规划局可以说是“矛盾派”，既认为“咪表这个事上升不到国家机密”却又在一开始拒绝提供信息，并以档案馆的利用手续作挡箭牌，所幸最后还是通过书面答复“开放”了信息。最尴尬的是“城建档案馆”，在整个案件中始终扮演着“保密派”的角色，将自己职责定位于“国家机密的守护者”而非“档案信息的提供者”，其依据众多政策法规所做出的结论却成为一个遭人诟病的“把柄”，且被现实所推翻。

如果说《档案法》等相关规定指导“档案开放”的操作性不强，此案涉及的档案信息在“保密和开放”界限划分上确实存在难度，那么档案馆最应该征询档案形成机关——规划局的意见，而不是在规划局认为“办理手续可立即查阅”的情况下却做出所谓“秘密档案”的“谬论”。城建档案馆作为专业档案馆尽管与国家综合性档案馆存在差异，但也是公共档案馆的组成部分，具有“开放档案，提供社会利用”的义务，为何却成为“限制利用”最顽固的障碍呢？

笔者认为，这个案例实际上折射出目前档案馆在现实服务中的尴尬身份和模糊定位。虽然“档案开放”方针已提出并执行了28年，写入了档案领域的根本大法，但相关政策中仅明确了档案馆“提供利用”的责任，却不针对利用服务时常面临的“保密义务”和“开放责任”的冲突做出实质性指导，“法律责任”仅限于“泄密责任”而无“不开放责任”。以至于档案馆一方面为了维护国家利益和规避责任风险而理性选择“保密优先”，另一方面又在民主意识和人本观念的冲击下，不断强调向国外同行学习，提高“开放比例”，打造“开放”、“亲民”的公共空间。其社会形象和自身定位在“公民信息权的维护者”和“保密机构的同盟者”之间摇摆不定。

4.1.1.2　档案开放带来的纠纷

十多年前震动档案界的“《陈寅恪的最后二十年》案（1997年3月）”至今让人记忆犹新，这是迄今为止因利用和引用档案而引发的最具有代表性的一个案例。此案经中国第一历史档案馆的冯伯群先生详细披露后^〔8〕，引发了档案界同行关于档案开放利用法规的一场大讨论^〔9〕。这场官司给档案法规建设带来了理论探讨的鲜活案例，对促进档案法规的完善具有积极意义，提出了许多值得深入探讨的话题：如何认识《档案法》中关于档案公布的所有权？如何界定档案开放利用与公布的关系？如何界定在利用档案中保护公民个人隐私等等。同时，此案扩大了档案开放的社会知悉度，间接地提高了社会对档案利用价值的认识。

细读案件经过可以发现，档案馆在整个事件中虽然没有成为被告，但尴尬之状和担忧之心却丝毫没有减轻。对于青年作家陆键东通过合法手续利用档案资料进行历史研究，中山大学档案馆、广东省档案馆都十分欢迎和支持。毕竟，具有如此之高的档案利用意识的学者在国内并不多见，档案馆得到了久违的“成就感”。然而，当龙潜（原中山大学副校长和党委书记）的两个女儿状告陆键东侵犯龙潜名誉权，在书中丑化、侮辱、诽谤其父之时，档案馆却“紧张”和“激动”起来。龙潜女儿的律师“口气一次比一次不客气”的电话让中山大学即将退休的老馆长“受此刺激，已发病在家休息，不能上班”。尽管最后档案馆没有惹上“麻烦”，但“出了这样的事”自然成为“前车之鉴”。“以后还敢不敢提供利用了，会不会再惹上麻烦”的忧虑挥之不去。法院最后判原告胜诉的结果让这种隐忧无法得以消除。

也许“《陈寅恪的最后二十年》案”带来的阴影并不能成为档案馆推脱责任的借口，也许档案服务机构应该在开放鉴定之时就将工作做得更为扎实一些，一旦开放之后就不必再“诚惶诚恐”、“举棋不定”。但是，笔者认为，这个案例所折射出的档案馆在开放中的“胆小怕事”和“忧虑过多”并非毫无道理，档案馆的“底气不足”根源于政策设计的缺陷。一方面，各项政策中开放规定的不尽一致和用语模糊给予了档案馆过多的自由裁量空间，让档案馆在难以决断时本能地选择逃避；另一方面，保护性政策条款的空缺使得档案馆存在“后顾之忧”，使档案界形成了档案馆在开放中承担“无限责任”的认识误区。在这种情况之下，原本保守的档案机构更加“谨小慎微”。既然开放档案需要承担“泄露国家机密”的风险，又费力不讨好地带来侵犯个人“隐私”的麻烦，那倒不如“严格保密”、“限制利用”，既安全又省事。