易地搬迁扶贫应重视盘活农村闲置住房

贺达水　陈传波

易地搬迁扶贫是解决生存环境恶劣、生态脆弱、“一方水土养不活一方人”地区脱贫问题的重大举措。从当前扶贫实践看，各地多以整村搬迁、新建住房、集中安置的模式推进。这种模式便于操作，有利于整合各方面帮扶资金，也能保持原有村庄体系和社会网络，但也有一些不足：如贫困户支出压力大，尽管有财政补贴但建造新房仍可能耗光贫困户的微薄积蓄，有的甚至因此举债，出现“因搬致贫”；一些集中安置点难以提供耕地，也无法提供充足的农外就业岗位，贫困群众虽然“搬得出”，但“留得住”难，“逐步能致富”更难。据初步测算，“十三五”期间有易地搬迁需求的贫困人口超过1000万，规模极为庞大，相应就业需求也大，若多数采用集中安置搬迁方式，一旦规划不当、处理不妥，贫困群众无法在迁入地稳定生活和就业，不仅会造成大量财政资金浪费、影响扶贫成效，还将给社会稳定埋下隐患。

我们建议，易地搬迁扶贫不应拘泥于“拆旧建新”的思路和做法，应在尊重群众意愿的基础上，顺应人口梯次城镇化的大趋势，实行更灵活的搬迁补助政策，优先考虑盘活现有农村闲置住房，定向用于插花安置易地搬迁贫困户，将节约出来的扶贫资金用于帮助他们流转耕地、发展特色产业。这种做法，既有利于减少不必要的农房建设、降低大规模城镇化成本，也能减轻搬迁户经济压力，还能同时解决空心村“有房无人住、有地无人种”和贫困户“无房住、无地种”问题，激活空心村发展活力，提高扶贫开发成效和外溢效应。

一、盘活闲置农房、安置搬迁贫困人口可实现一举多得

农村闲置住房存量非常大，多数未得到充分利用，造成巨大浪费。根据第二次农业普查数据，99.3%的农村家庭拥有自己住宅，约7%还拥有多套住房。2014年农民工监测数据显示，举家外出农民工3578万人，他们在农村的住房大部分长年闲置。据估测，目前农村闲置住房超过80多亿平方米，占农村住房面积近30%。另据国家新型城镇化规划，到2020年要努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，未来至少还有数千万套农房空置。尽管不少农户有出租或流转住房的意愿，但由于供给过剩而有效需求严重不足，很难实现有效利用。如能盘活闲置农房、有效对接搬迁贫困户安置需求，可以实现“一举多得”：

对于在城镇有稳定就业的转移人口，盘活闲置农房可增加财产性收入，为他们在城镇就业创业、租房购房等提供资金支持，有利于促进人口城镇化，也有利于推进“大众创业、万众创新”。如果搬迁贫困人口能进一步为迁入地留守子女、留守老人提供居家照料服务，既可降低自身的搬迁成本，也能解除转移人口的后顾之忧，推动更多劳动力外出，实现“双赢”。

对于搬迁贫困户，租住闲置农房、继续从事农业生产，既能“安居”，也能“乐业”。据对陕西汉中易地搬迁集中安置情况调查，建筑面积约100平方米的新建住房成本，相当于农村四口之家10年收入总和，各级财政补贴只能解决1/7的建房成本。如利用现有闲置房，可以显著降低贫困搬迁户的住房成本，把节约出来的资金用于租赁农地，发挥他们擅长的务农技能，有效解决就业创业问题。此外，相比从相对闭塞地区一下子跳转到现代化城镇，贫困户在条件相对好的农村地区进行“过渡”，能更快更好适应新生活，更能“稳得住”，扶贫效果会更好。

对于各级政府，充分盘活利用现有闲置资源，以租代建，节约出来的扶贫资金用于扶持贫困人口发展特色产业，或用于扩大扶贫移民搬迁政策受益面，能够提高扶贫资金利用效率。这类扶贫政策还能产生外溢效应，使参与其中的非贫困人口也受益，间接地加快人口梯次城镇化步伐。

二、建立面向搬迁贫困户的“农村廉租房”体系

可考虑由中央财政提供部分资本金，农发行、国开行等政策性金融机构提供长期低息贷款，地方政府建立“农村廉租房”平台，租入耕地资源丰富地区或近郊、小城镇周边已举家外出务工的闲置农房，进行必要的修缮，经评估达标后，以较低价格定向转租给符合条件的扶贫搬迁户。政策设计上要重视三个关键点。

一是调查确定各地区农房租赁指导价。根据近两年成交农房的不同种类、大小、装修、区位、建筑等级和年份等信息来制订地区参考租赁价格，定期更新。可分为“农房加农地”和“单独农房”两种类型，租期可设为五年、十年、二十年等多档。考虑到搬迁户多数仍以农业生产为主，政策上应鼓励“农房加农地”打包流转模式，为搬迁户便利地获得耕地、开展生产提供支持。

二是鼓励拥有闲置农房户自愿申请入库。鉴于目前已有不少县乡村完成了农地农房确权登记，建立了农村产权交易所并实现了电子化，“农村廉租房”储备库可依托现有的农村产权交易平台，在财政补贴支持下，实现保本微利的公益化运作。为鼓励更多人参与进来，可实行多项政策联动，比如，凡参与易地搬迁扶贫廉租房供给者，同等条件下可优先享受城镇住房保障。对农地农房出租方要一次性付清所有年限的租金，为其在城镇创业就业提供资金支持。

三是定向转租给符合条件的搬迁户。易地搬迁户根据自己意愿和条件，在“农村廉租房”储备库中自行选择匹配。匹配成功后，搬迁户可申请国家低息贷款，分期支付租金。搬迁户支付房屋和耕地的租金应低于指导价，体现扶贫政策对贫困户的倾斜，差额部分由财政予以补贴。对自行投靠亲友的搬迁户，仍应给予财政补贴，且补贴力度不低于其他搬迁户，体现政策鼓励和支持。

三、需要注意的几个方面

通过盘活农村闲置住房来推进易地搬迁扶贫，是一项超常规扶贫举措，涉及搬迁贫困户、迁入地集体组织和农民等的切身利益，应积极稳妥实施。

（一）因人施策，试点先行。对于有一技之长、可在农外稳定就业、有新建房需求的贫困群众，仍可依托小城镇、工业园区等新建安置点，进行集中安置；对于主要依靠务农收入、无力建房的贫困群众，可选择闲置房屋较多的村庄插花式搬迁。由于新型城镇化试点地区已暂时调整实施《土地管理法》有关规定，可考虑依托这些地区开展盘活农村闲置住房、推进扶贫移民搬迁试点，探索积累经验后再推广。

（二）保护贫困搬迁户的租约安全。分散搬迁户作为“外来户”和“贫困户”，是弱势群体，因而政策应偏向保护他们。可借鉴德国《租房法》中“房主不能任意驱逐房客”的租约安全条款，以保证搬迁户能够在稳定的租期内享有合意的居住条件。如果是短期租入，为规避风险和纠纷并留有余地，在迁入地宜有多个备选户和多套“廉租房”。为避免单家独户迁入新村过于孤立，可以几家一起迁入同一村庄。

（三）迁入地政府承担对贫困搬迁户的扶贫责任。贫困户搬迁到哪里，扶贫责任就落在哪里。迁入地政府要针对贫困搬迁户家庭人口素质、文化程度、人口结构、经济基础等，精准施策，在产业发展、项目扶持、小额信贷上予以倾斜。对于产业相对发达的迁入地，要更多地采取资产收益扶贫方式解决搬迁户的脱贫问题。