电信运营商闲置土地盘活

第一节　电信运营商闲置土地盘活

基于历史原因，三大电信运营商在全国的大中小城市中拥有很多储备土地资源，大部分是通过出让方式，即电信运营商支付土地使用权出让金后，获得土地的使用权。而受让的土地原规划用途很多是作为通信基站、办公楼宇建设，但随着通信建设的发展和电信运营商的战略布局，部分土地已经没有进行基站建设和办公楼宇建设的必要了。在这种情况下，所获得的土地没有在规定的期限内进行动工建设，而是闲置下来，成为闲置土地。

依据现行法律法规，闲置土地除了是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地外，还包括以下两种情况：第一是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满1年未动工开发建设的；第二是已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的。电信运营商所拥有的满足以上条件的土地使用权均称为闲置土地。

对于在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权的闲置土地，在没有因为不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延等情况下，如果超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，土地行政主管部门可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；如果满2年未动工开发时，土地行政主管部门可以无偿收回土地使用权。

因此，电信运营商闲置的土地如果没有获得有关延长开发建设时间的批准，均面临缴纳土地闲置费、甚至是被无偿收回的法律风险，这对于作为国企的电信运营商来说，面临着国有资产流失的不良后果。如何盘活闲置土地，是一个即避免了国有资产流失，更是保证实现了国有资产保值、增值的重要问题。

当电信运营商储备的土地资源被土地行政管理部门认定为闲置土地后，就会通知作为土地使用者的各电信运营商，拟订该宗闲置土地处置方案。如果闲置土地上有依法设立抵押权，同时还通知的抵押权人参与处置方案的拟订工作。

闲置土地处置方案包括如下几种方式：①延长开发建设时间，但最长不得超过1年；②改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；③安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；④政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；⑤政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；⑥土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

以上方案适合电信运营商的有如下三种：①按照原批准用地用途进行建设，如果已经超过了原规定的开工建设期限，则应向当地的土地行政管理部门申请延长建设时间，同时尽快组织建设；②如基于运营方针的改变，电信运营商不打算按原批准用地的用途来建设，则可以将取得土地的用途由办公用地等变为住宅或商业用地，在补交土地增值价后，用以土地使用权投资的方式与有实力的、具备房地产开发经营资质的开发商组建项目公司，进行房地产的开发；③如不想改变土地用途，也不再需要该闲置土地，则可主动与政府签订土地使用权交换协议，将土地使用权交还给政府，要求政府就购地费用进行现金补偿或要求政府在电信运营商需要用地的时候供应与交还土地等价的土地。

以上方案中，如果是第一种方案，按照原批准用地用途进行建设，则可能与电信运营商现阶段的运营方针发生冲突，或者是建设了现阶段电信运营商根本用不上的通信机楼和办公楼宇，造成国有资产的浪费；如果是第三种方案，将土地使用权交还给政府，因为电信运营商通过出让方式所获得土地使用权，其获得时点大部分在数年、甚至数十年前，支付土地使用费相对较低。在经过这么多年的城市开发和土地增值后的今天，如果还采用第三种方案，则政府的购地费用现金补偿和交还与原土地等价的土地，可能与原土地的现行土地使用权评估价相差甚远，间接造成企业国有资产流失。

因此，为了实现国有资产的保值、增值，笔者认为第二种方案为最佳方案，即与具有房地产开发经营资质的开发商组成项目公司，合理规划所在城市的闲置土地、合法改变土地用途，进行相应房地产开发。

但目前电信运营商更多的是采用合作开发建设的模式，所谓合作开发建设模式，是指不成立项目公司，仅仅通过签订合作开发房地产合同，约定电信运营商以闲置土地的使用权作为出资，具有房地产开发经营资质的开发商以资金作为出资，共同开发建设闲置土地，而后按照一定比例享有开发建设闲置土地的收益。

表面上看，该模式与上文所述的闲置土地处置方案二非常相似，而实质则相差甚远，使得电信运营商面临非常大的法律风险。

（1）2010年国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，通知中强调“严禁非房地产主业的国有及国有控股企业参与商业性土地开发和房地产经营业务”，很显然，电信运营商的经营范围属于通信服务，而不包括商业性土地开发和房地产经营业务；同时国有资产监督管理委员会明确了以地产为主业的中央企业是中国建筑工程总公司、中国房地产开发集团公司、中国保利集团公司、华侨城集团公司、中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国中化集团公司、中粮集团有限公司、中国冶金科工集团有限公司、中国五矿集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝集团公司、港中旅集团有限公司、招商局集团有限公司、华润集团有限公司、南光集团有限公司等16家公司。中国电信、中国联通和中国移动均不属于这16家公司之列，因此，如果中国电信、中国联通和中国移动通过签订合作开发建设协议的模式来盘活闲置土地，实质上是作为非房地产主业的国有及国有控股企业参与到商业性土地开发和房地产经营业务中，违反了国务院的通知规定。

而组建项目公司的方式，电信运营商可以与上述16家中央企业共同投资，以公司章程的形式明确各方权利义务；或者是与其他房地产开发商共同投资，但电信运营商不处于控股地位，则有效地降低了法律风险。

（2）依据现行法律法规的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途进行开发。如果电信运营商与开发商签订的合作开发房地产合同中擅自改变闲置土地的原使用用途，将通信机楼或办公楼宇变成商业楼宇或商品房，则该合作开发房地产合同面临无效的法律风险。

因此，在与开发商签订合作开发房地产合同前，电信运营商需要改变原受让的闲置土地用途，办理相关手续、补交土地增值费用。这些势必会影响电信运营商的财务指标和现金流，同时，因为电信运营商没有房地产开发经验，能否成功办理改变闲置土地用途的手续流程也是一个很大的问题。所以，通过组建项目公司，可以明确规定由开发商进行垫付，和利用开发商的影响力顺利办理有关手续。

（3）签订合作开发房地产合同意味着共同投资，共享利润、共担风险。而电信运营商一般采取在合作开发合同中约定其作为土地使用权提供方不承担经营风险，只收取利益的做法。但依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定：合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。所以，该做法可能面临该土地使用权灭失的法律风险。