控告的含义与性质

8.3.1　申诉、控告的含义与性质

1.申诉的含义

所谓申诉，是指当事人及其法定代理人对国家机关作出的、涉及其本人的具体处理决定(如已经发生法律效力的判决、裁定或行政处分等)不服，或者在行为过程中受到来自国家机关的压抑、歧视等不公正待遇时，有权依法向原处理机关或其上级机关或法定的专门机关提出申诉理由或诉讼请求，要求重新审查和处理有关案件，请求免除、减轻处理或予以平反、给予公正待遇的一种法律行为。申诉有两种不同性质的类型：一是诉讼上的申诉，指刑事、民事诉讼当事人或其他公民，对已经发生法律效力的判决或裁定认为确有错误时，依法向人民法院或人民检察院提出申诉，请求重新处理；二是非诉讼上的申诉，指国家公务员和政党、社团成员对所给予的行政处分不服时，向法定的专门机关申诉理由，请求重新审查处理的法律行为。公务员的申诉属于后者，是指公务员对在人事行政上所隶属的国家行政机关或有关组织作出的涉及其本人权益的具体人事处理决定不服，在法定期限范围内依法向有关机关提出重新处理的意见和要求的一种法律行为。

与公民的一般性申诉不同的是，公务员申诉具有以下几个特点：

第一，公务员申诉是为国家公务员创立的一种权利补救制度，其目的在于保障和维护国家公务员个人的合法权益。通过申诉，给予处理者提供一次或几次表达个人意见、要求及修改不当处理的机会。

第二，公务员申诉的主体必须是国家公务员。其申诉权和特定的申诉条件是国家公务员法赋予和规定的。申诉应当由受到人事处理的国家公务员本人提出，如本人丧失行为能力或者死亡，可由其近亲属代为提出。

第三，公务员申诉的客体是国家行政机关的人事处理行为。这是行政机关的内部具体行政行为，而不是外部具体行政行为，只能由公务员管理方面的法律法规来加以调整，而不是依据行政机关社会管理方面的法律法规调整。公务员的申诉是在他对有关国家行政机关作出的直接涉及其切身利益的处理决定不服，认为处理决定明显违反政策和法律或者处理不公正不合理，影响了自己对正常权利的享有时所采取的依法提起申诉的行为。

第四，公务员申诉的目的是要求人事处理机关改变或撤销对自己的人事处理决定，恢复自己的合法权益，并使自己因受到违法或不当侵害而承受的损失得到补偿。这一特征对申诉行为与控告、检举行为进行了明确区分。与申诉仅要求得到补偿不同，控告还要求追究侵权人的责任，而检举则是使公众或他人的合法利益不受损害，至于自己能否获得某种补偿并非检举的主要目的。

第五，公务员申诉的受理机关由法律、法规或其他规范性文件加以确定，由专门机关对公务员的申诉进行受理。受理公务员申诉的机关主要有原处理机关的同级人民政府的人事部门或原处理机关的上级机关及有管辖权的行政监察机关。人民法院不是国家公务员申诉的受理机关，公务员向人民法院提起的只能是行政诉讼。

第六，公务员申诉必须按照法定程序办理。公务员申诉有严格的程序规定，一般在国家法律、法规或其他规范性文件中明确规定，具有约束力。国家公务员必须在接受处理决定的一定时间内向受理机关提起申诉，包括立案、组成公正委员会、调查、审理、决定等一系列处理国家公务员申诉的法定程序。

2.控告的含义

所谓控告，是指公民对因国家机关及其工作人员的违法失职造成对其合法权益发生事实侵害的违法、犯罪行为，以口头或书面形式向司法机关或法定的其他机关进行揭发、举报、控诉，请求获得法律保护，并要求惩处违法犯罪人的一种法律行为。公务员的控告，则是指公务员对其所在的国家行政机关、有关组织或行政领导者在内部管理过程中作出的侵害其合法权益的违法、违纪行为，向上级行政机关或行政监察机关提出指控，并要求依法惩处的法律行为。

与公民的一般性控告不同的是，公务员控告具有以下几个特点：

第一，控告的主体是受到侵害的公务员本人。与申诉一样，对行政机关及其行政领导控告的主体是公务员，他为了维护并恢复自身受到不法侵害的合法权益，依法定程序向法定受理机关提出控告。这是公务员的一项法定权益。

第二，控告的客体是行政机关及其领导人侵犯其合法权益的行为，这同样属于行政机关的内部具体行政行为，而不是外部具体行政行为，只能以公务员管理方面的法律法规作为调整依据。

第三，公务员控告的目的，不仅是要求恢复和补偿自己的合法权益，还要求有关机关制止违纪违法行为，并对实施不法侵害的机关或个人追究法律责任。

第四，公务员的控告属于行政程序上的控告，不属于司法控告，只能依照行政程序进行，不能提出行政诉讼。

公务员申诉与控告，是维护国家公务员合法权益不被损害的有效手段。公务员的申诉与控告，必须忠于事实，否则将受到法律制裁。我国公务员制度确定的国家公务员的申诉控告权利，不仅是国家公务员维护自身权益的重要手段，也是对国家行政机关及工作人员实行监督的有力武器。

3.申诉与控告的性质

公务员申诉控告的法律制度，是我国整个公务员法律制度的重要组成部分。当公务员享有的合法权利受到来自国家行政机关、组织或领导者的不当或非法侵害时，或公务员与其所在的行政机关发生人事纠纷时，公务员依法享有申诉和控告制度所赋予的救济权利，有权向国家公务员主管机关或其他法定受理机关提出申诉和控告，有权要求变更或撤销原处理决定，赔偿损失，以及惩处责任人。通过对公务员申诉与控告含义的深入分析，申诉与控告具有如下性质：

第一，权利保障。公务员申诉与控告对公务员的其他各项权利的实现起着保障的作用。公务员是政府管理活动的主要承担者，为保证公务员队伍的稳定，形成廉洁、高效、充满活力的工作环境，促进国家行政管理的有效推行，《中华人民共和国公务员法》第九十条规定，公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。

具体处罚措施如下：

①处分；

②辞退或者取消录用；

③降职；

④定期考核定为不称职；

⑤免职；

⑥申请辞职、提前退休未予批准；

⑦未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；

⑧法律、法规规定可以申诉的其他情形。

这些权利的实现都以相应机关及其工作人员依法正确无误地处理有关国家公务员合法权益的问题，正确履行义务，切实充分地保障国家公务员合法权益为前提。而在实际生活中，违反规定，错误处理国家公务员的现象时有发生。有了申诉控告制度之后，国家公务员对涉及自己的行政处分决定不服时可以向有关部门申诉，对不适当处理决定向上级机关陈述理由，对国家行政机关或有关领导侵害自己权益的行为可以控告，国家公务员对因错误处理自己造成的损失还可以要求补偿。只有这样，才能充分体现并保障公务员的基本权利和义务，调动公务员的工作积极性。

第二，事后监督。从人事管理法制建设的角度看，申诉控告制度是人事监督制度不可或缺的重要内容。人事管理法制建设的目标，就是要使人事管理做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而要真正做到违法必究，就必须加强监督，建立健全各项监督制度。申诉控告制度是人事行政监督制度不可或缺的重要内容。其事后监督性是指在公务员管理机关及其工作人员的人事行政行为发生后能够受到监督的状况。与主动监督(行政行为发生后监督机关或人员主动进行的监督)不同，它具有事后被动监督的性质，是行政行为发生后该行为所指向的相对人或其他知情人提出申诉、控告或检举后才进行的监督。它有助于纠正行政机关领导者、公务员个人的不当和违法行为。

第三，主观判断性。这是指公务员只要主观上断定自己的合法权益受到侵害，就可以按规定程序向有关机关提起申诉和控告。至于客观上公务员的权益是否真正受到了侵害，还必须经过有关机关的审理才能确定。正因为如此，《中华人民共和国公务员法》第九十一条规定：在公务员复议和申诉期间，不停止对公务员原人事处理决定的执行，并明确规定，公务员提出申诉和控告，应当坚持实事求是、忠于事实的原则。同时，《中华人民共和国公务员法》第九十四条规定：公务员提出申诉、控告，不得捏造事实，诬告、陷害他人。如果公务员在申诉与控告过程中弄虚作假、捏造事实、诬陷他人，国家行政机关将根据情节轻重，给予相应的处理。对于触犯刑法的，要依法追究刑事责任；给国家和他人造成经济或精神损害的，要承担相应的赔偿责任，并挽回影响。

第四，程序性。公务员的申诉控告及对申诉控告的审理必须严格按照法定程序进行。法定程序是使申诉控告案件得以客观、公正审理的重要保证。公务员申诉控告规定，实质上是程序法。申诉控告规定的适用，涉及各种有关公务员管理的法规，这些法规是判断公务员的权益是否受到损害的真实标准和依据。

第五，非诉讼性。公务员申诉控告的客体，一般都是国家行政机关及其领导人员在行政机关内部管理过程中，作出的涉及公务员个人权益的具体处理决定，以及在此过程中发生的违法、违纪行为，因而公务员申诉控告的提出、受理和解决，也都必须在行政机关内部按照行政程序办理，而不是由司法机关按照诉讼程序办理，是一种非诉讼控告。