计划的创新之处

第三节　计划的创新之处

“有条件现金转移支付”是一种社会保障项目，这种项目向赤贫家庭提供现金资助，但受益家庭必须遵从一系列条件，包括保证子女上学和接受医疗保健和其他社会服务。作为一种多维减贫方法，“有条件现金转移支付计划”覆盖了之前从未真正受益于其他社会保障项目的最弱势群体，使他们的生活水平有了一定程度的提高。在本节中我们将重点分析此计划的独特创新之处：

一、有效的目标群体聚焦和选择机制。

对于社会保障项目来说，目标群体的有效聚焦和选择是保证该项目实施效果的前提条件。首先，从目前拉美各个国家的经验来看，“有条件现金转移支付计划”以贫困和赤贫家庭为主要救助目标，在聚焦目标救助人群方面，通常是在不同阶段采取不同的方式进行（详见表4－3）。但某些国家也根据本国情况将聚焦方式进行了细化处理，如在阿根廷将救助人群定义为“有社会风险的家庭”，其中涵盖了有营养不良儿童、户主年龄大于50岁或小于20岁的，以及家庭成员患有慢性疾病的家庭。

表4－3　“有条件现金转移支付计划”的目标人群选择、监督、义务履行情况及参与计划期限情况一览表（部分国家）

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来源：Pablo Villatoro Saadedra，“Las transferencias condicionadas en América Latina：Luces y Sombras”，Seminario Internacional“Evolución y Desafío de los Programas de Transferencia Condicionadas”，Cepal Brasilia，2007，p.15

为此，计划具体实施过程中，为了准确锁定救助人群，采纳了多种操作方案和方法，在第一阶段通常采取地域标准和贫困线标准相结合的办法。即按照“基本需要成本”方法，确定以最低生活所需的物品和食物篮为基点，将贫困现象较严重的地区设定为扶贫政策首要覆盖地区，如表4－3所示在墨西哥，首先根据全国人口普查数据的“边缘化指数”，先行划定重点贫困区域。在选定首要扶贫地区后，进入第二个阶段，即贫困家庭的聚焦阶段，主要参考依据有两种，一种为生活来源间接确认法，即把与生活质量相关的多维指标作为聚焦救助家庭的依据，另外一种为生活来源直接评估法，即直接按照参与调查家庭的家庭收入来划定是否属于计划救助范围。巴西即采取了此种方式。巴西的信息收集和资格认定是通过全国数据库集中进行，由申报人向当地登记办公室申报个人收入和家庭成员信息，之后汇总巴西“统一登记系统（Catastroúnico）”。巴西联邦储蓄银行负责管理全国数据库并认定和审查受益人的资格，每个申报人的收入都将在全国范围内与设定标准进行比对，同时结合分配给各州市的指标最终确定受益人。在多数国家采取以上两种目标人群选择机制即可将救助人群锁定，但在某些国家还采纳了“社区筛选法”作为该机制的进一步补充。这种筛选法要求根据贫困人口聚居区相关协调人所了解的情况和数据增加被忽略的家庭或过滤掉已上报但不符合补贴标准的家庭。

除此之外，在玻利维亚还采纳了一种操作简便、目标明确、成本低廉的聚焦机制——特定人口筛选法，顾名思义，即将目标人群定义为某种特定人群，为他们发放统一救助金。在玻利维亚的“华西托·平托教育现金转移计划（Bono Juancito Pinto）”中，政府将参与计划的目标人群直接定义为在公立学校上学的1—8年级儿童。对于一个社会发展分层严重、社会救助资金有限的发展中国家而言，虽不能称为上乘之选，但也不失为一剂良方。

由于目标人群聚焦机制的合理性和科学性，该计划在最大限度内避免了“多纳现象”（指将不符合救助条件的人纳入计划救助范围）和“漏纳现象”（指本应被纳入救助计划的人被排除在计划救助范围之外）的出现，做到了将救助金发放到了最需要的人群手中，并成为社会保障项目的代表之作。根据统计数据，在拉美各国开展的“有条件现金转移支付计划”中，各国政府及世界银行等金融机构所投入的全部资金的75％被救助给40％的最贫困人口^[5]。同时，通过数据也可以看出计划在聚焦救助目标人群方面也不是完美无缺，还有相当一部分符合救助条件的贫困家庭没有成为计划的救助目标。

其次，在救助人群的选择与登记领域也体现了较高的效率。在救助人群的筛选工作中，如何采集、更新救助人口信息成为重要一环，此项工作需要政府投入大量人力、物力。计划在农村地区的开展是通过“政府卡片”的形式进行的，这些卡片的作用主要在于采集贫困人口的经济、社会方面的相关数据，以便于政府判断哪些人口会成为计划的潜在受益人。采用这种筛选方式的国家有智利、哥斯达黎加以及巴拉圭等。

“政府卡片”在采集完毕后被录入电脑，形成信息登记系统。该数据库的定期更新是十分关键的环节，便于各国计划实施部门根据计划实施细则以及受益人的情况，调整补贴的发放周期，或者中止或取消受益人的享受补贴资格，同时也有利于对计划的扶贫效果实行周期性监控。此外，更为重要的是该数据库并非独立存在，而是与拉美国家不同社保部门的社会保障系统进行联网，使得贫困家庭信息为各扶贫救济项目分享，从而更好地为他们提供上学、就业、创业机会。巴西的“统一登记系统（Catastroúnico）”、墨西哥的“政府项目全面登录系统（SIIPP－G）”都是在这方面的成功经验。洪都拉斯的“受益人登记系统（SIRBHO）”成功的将其国内实施的两大救助计划连接成一体，最终将两大救助计划的受益人归到“团结网络”救助范围之内。洪都拉斯的成功案例进一步证明，“政府卡片数据系统”不仅对于综合国力较强的国家有效，而且对于贫困问题较严重的经济落后国家同样适用。

此外，在参与救助的标准方面，各国也都出台了相关规定，特别倾向于学龄前及学龄儿童、哺乳期或孕期女性等，个别项目也将残障人士纳入到救助范围。清晰、科学的目标人群选择机制保证了覆盖面广泛而准确，不同于以往计划，仅将目标人群集中在地理位置相对偏僻的地区，或者目标人群确定机制不合理，而造成覆盖面过广的局面。

二、具有直接补贴性，以现金补贴为主，实物补贴为辅，同时兼顾配套服务的提供及相关脱贫渠道的拓展。

该系列扶贫计划通过直接给贫困家庭提供现金或实物补贴，来改善贫困家庭的消费水平，以缓解贫困家庭经济压力和增加贫困家庭在人力资本方面的投入为目标。如图4－1所示，补贴分为现金补贴（救助金）和非现金补贴（实物补贴），具体的补贴范围、补贴金额以及补贴方式则由各国政府从政策制定的出发点以及所希望达到的目标出发自行规定。

按照各国的相应规定，现金补贴主要有“自由支配补贴”和“专项补贴”，前者指政府直接定期提供给贫困家庭的现金，受益家庭可根据家庭情况自由决定这些现金的使用方式，这种现金补贴的支付方式依不同国家有所变化，可以通过给贫困家庭办理银行账户的形式进行、可以当面交付或者通过社保机构支付；后者指政府为贫困家庭提供的用于以较低价格支付生活费用的补贴，即贫困家庭支付水、电、燃气等生活费用的时候，可以享受政府提供的相应折扣。在计划实施中，多数国家的补贴是以“自由支配补贴”为主的，“专项补贴”的主要目的是引导贫困家庭增加在某方面的特定消费，避免将补贴用于其他用途，如“智利团结计划”中的“可饮用水补贴（SAP）”即每月为参与计划家庭免除一部分可饮用水费用。多米尼加共和国所实行的能源消费补贴（Bonoluz）大约可为贫困家庭免除每月100千瓦时的电费。

图4－1

除以上两种现金补贴方式外，还有一种介于两者之间的“折中补贴”，指的是政府提供的仅用于购买基本食品、物品和基本服务的购物卡或消费券，其消费范围十分有限，仅限于在政府规定的某些特定商场或服务机构购买或消费最低生活需要的食品、物品或相应服务，此类补贴明确规定不得消费烟酒类以及有害健康类食品或服务。其支付形式单一，以直接发放购物卡及消费券为主。

除现金补贴外，该系列计划还提供非现金补贴，笔者称为“实物补贴”，主要以营养补给品、学习用具以及生产材料为主。营养补给品的发放是为了解决贫困家庭因温饱问题而普遍存在营养不良现象，在“机会计划”中，计划为被救助对象提供的补给品可以满足其每日所需的全部微量元素（如维生素、铁、锌等），相当于每日所需卡路里的20％。有意思的是，笔者发现在营养素的发放方面，“机会计划”并没有提出明确的“对应义务”，仅要求母亲有效、按时地督促儿童服用。另外，某些国家根据自身需要，还发放预防某种疾病的药品，如在尼加拉瓜曾发放过抗寄生虫病药物。此外，为防止营养补给品流入商品市场，在计划中使用的营养素是禁止进入市场流通的，这种做法虽然可以有效阻止成人将营养素出售，但另一方面，也给政府储存、运输以及分发这些补给品提出了更大挑战，各种成本费用相应增加。同样情况发生在学习用品的发放方面，一般按学年发放包含各类文具的“学习用品大礼包”，虽然这些大礼包本身未必一定给政府造成任何财政负担，但在实物发放势必会带来物流、库存等一系列问题，因此有些国家（如墨西哥）就选择了直接将学习用品直接以现金形式发放，只有一种情况除外，即在墨西哥教育促进全国委员会的直属学校就读的学生，是可以额外得到学习用品实物补贴的。

生产资料的发放实际上只局限于以尼加拉瓜为代表的极少数国家，发放的物品包括农具、各种种子等，通常这种实物补贴是与该国其他无条件性救助计划密切配合进行的。

该计划除向参与家庭提供现金补贴和实物补贴外，还为他们提供一系列旨在增强贫困人口就业能力的各项服务。在计划的设计阶段，提高贫困人口的就业能力和创造财富能力并没有被纳入计划的首要任务，然而随着计划的逐步实施，计划的设计者们认识到仅依靠单纯的现金补贴不足以改善贫困家庭的经济脆弱性，更不足以从根本上消灭贫困现象，鉴于计划可持续性以及长远发展目标，计划逐步实施了面向劳动人口的技术及职业培训，定期为他们提供职业需求信息，其目的在于通过增加知识储备、提高工作能力，改善并增加贫困人口的各项资本，从而有利于贫困人口获得较稳定的职位、较高的收入水平。针对自由职业者，计划设计了专门为他们提供种子资本或微型贷款的项目，贫困自由职业者即可以利用这笔资金开始新的职业尝试也可以进一步巩固已有的事业，同时也为他们提供了包括储蓄、金融、经济规划、微型企业管理等领域在内的培训。

三、补贴金额的确定标准具有科学性、可操作性以及灵活性，兼顾不同人群需求，补贴金额及时调整。

在确立补贴金额的标准方面，拉美国家根据各国情况制定了以下三种补贴模式：第一种统一金额补贴，是指按贫困线标准或最低生活标准的相应比例，给贫困家庭发放统一的补贴金额；第二种可变金额补贴，是指按家庭人口组成情况确定发放补贴金额，是针对那些成员组成比较困难或特殊的贫困家庭（如幼儿较多的家庭、有孕期、哺乳期妇女或者老年人居多的家庭等等）发放较多的补贴；第三种多维可变补贴，指按被救助人特殊情况确立救助金发放金额。此模式是以鼓励贫困人口重视教育和健康为出发点设计的，其标准的确定参考不同贫困人群参与教育与健康卫生服务所需要支付的成本费用。

在实施补贴中，以上三种模式相辅相成，扮演了互为补充的角色。如在巴西的“家庭救助计划”中，补贴以两种方式发放给赤贫家庭：统一金额和可变金额补贴，前者是以巴西的赤贫线标准确立的补贴金额，后者为按照家庭成员组成情况发放的额外救济金。笔者认为在扶贫政策中将贫困家庭的实际人口组成情况纳入政策的设计理念是非常有意义的，尤其是当贫困家庭中处于特殊境况（单亲家庭、幼儿数量多、残障人士、年迈老人等）的成员较多时，表明家庭的脆弱性就越强，就越应得到较多的扶持，有利于帮助他们更好地应对贫困问题。但这种倾向性发放模式并非是无限递增的，采纳此模式的国家也出台相应规定，如在阿根廷的“为了社会包容家庭计划”中规定，有2个19岁以下儿童的贫困家庭可领取每月53美元的补贴，但享受补贴的儿童数量不得超过6个，且从第三名儿童起补贴金额降至12美元/月。第三种发放模式主要在墨西哥、哥伦比亚以及牙买加等国实行。在哥伦比亚，从2007年起将全国城市按照城市人口规模分为四类，每一类城市的补贴发放额度均不相同。在入学补贴方面，制定了随着年级而逐年递增的补贴标准。而在墨西哥和牙买加还在男女学生的补贴金额上进行了区分。墨西哥的“机会计划”对小学毕业升初中的女生发放的补贴普遍比同年龄的男生高10％，原因在于初中女生入学率远低于男生，而牙买加则相反，由于男生小升初入学率低于女生，男生获得的补贴比女生高。

“智利团结计划”的实践还表明了有第四种补贴标准的存在，即递减式统一补贴标准，具体操作是随着受益家庭逐渐接近退出计划时限，补贴金额呈递减方式发放。比如在“智利团结计划”的子计划“桥计划”中，贫困家庭接受“家庭救助保护金”的最长时限为24个月，在这个期限内救助金以递减方式发放。

此外，值得一提的是有些国家针对辍学问题采取了灵活、有效的补贴发放方式，激励贫困家庭积极配合计划实施，确实着眼于儿童的未来发展。如“机会计划”的子计划“年轻人机会计划”、“智利团结计划”的子计划“助学金计划”以及牙买加的“通过健康和教育推动发展计划”等。在墨西哥，参与计划家庭的儿童一旦完成初中学业，即可一次性获得总额为300美元的奖金，这笔补贴家庭可以自由支配。“智利团结计划”的操作方式有些不同，计划针对那些家中儿童初中顺利毕业的家庭提供两种选择，其一为一次性奖励250美元的奖金作为继续就读高中的专项补贴，其二为总额为80美元的现金补贴，其取用按月份进行，不可一次性支取。采取这种发放模式的效果应该是可想而知的，由于补贴金额的差异，贫困家庭在做出选择时应该会有一定的倾向性。

另外，无论采用哪种补贴模式，补贴金额并不是一成不变的，各国政策执行部门必须定期对补贴金额依据国内经济形势、食品价格等因素进行调整。按照补贴额度的调整方式不同，笔者将实施该计划的拉美国家分为三类：第一类以“机会计划”（墨西哥）、“家庭行动计划”（哥伦比亚）、“智利团结计划”（智利）和“布宜诺斯艾利斯市民保障计划”（阿根廷）为代表，这些计划中，除阿根廷只限于在首都布宜诺斯艾利斯市调整外，其他国家均按照通货膨胀率自动在全国范围内调整补贴额度。如在墨西哥，在经济出现通货膨胀的情况下，依据最低食品标准每半年调整一次补贴金额；在经济出现通货紧缩的情况下，补贴金额保持不变。第二类以“家庭救助计划”（巴西）、“为了孩子——社会保障覆盖计划”（阿根廷）以及厄瓜多尔、巴拿马等国为代表，其特点是会定期对补贴额度进行调整，但并不是自动进行的，每次额度的调整都需有行政指令或总统指令，并经过议会批准。阿根廷的最近一次调整是在2010年完成的，通过总统令第1.388/2010号将补贴金额从180比索/月上调到220比索/月。在巴西，“家庭救助计划”的补贴金额每12—14个月调整一次，2011年统一金额补贴增长比例为3％，可变金额补贴和多维可变金额补贴中的最低补贴标准增长率分别达到45％和106％^[6]。第三种情况是以玻利维亚、洪都拉斯等国为代表的少数经济欠发达国家，这些国家的补贴数额多年都未经调整。

四、符合各国国情的“有条件性”，即“对应义务”。

与以往的受益人被动接受救济金的补贴计划不同，此计划中，受益人必须履行与有关机构签署的家庭协议，承担所谓的“对应义务”（即“条件性”）（见表4－4）。教育方面，计划给每个家庭发放儿童入学（指小学，个别国家涵盖中学）助学金，为了获得这笔奖金，家庭必须保证儿童在学校的出勤率；在健康方面，计划要求参与计划家庭必须定期进行身体检查，针对特殊人群需进行特殊照管和看护。如果受益人不能按规定履行义务，如某个家庭儿童缺课现象严重，或者母亲们没有定期参加健康和营养讲座或谈话等等，那么就可能取消这些人参与此计划的机会。这种做法体现了计划在设计理念上的新突破，通过这种有条件性的强制行动，从一定程度上提高受益家庭对教育、健康和营养等方面的投入，尤其是关注家庭中的少年儿童，通过这种方式，改善儿童的健康和受教育状况，从而极大增加儿童在未来获得更多发展机会的可能性。这种有条件性是作为一种激励机制运作的，而不是自主选择机制，这一特点成为衔接短期目标和长期目标的决定因素。从拉美各国政府财政角度看，“有条件性”的设立则可以争取到纳税人以及国际、国内各赞助机构的更多支持。

表4－4　拉美及加勒比国家“有条件现金转移支付计划”对应义务及惩处措施一览表

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具体到上述“对应义务”究竟该由谁来履行和实施的问题，通常是救助受益人本人，但也不排除由参与计划家庭全体成员共同履行的情况，如，巴拿马的“机会网络计划”就规定获得现金直接补贴的条件为家庭所有成员定期接受健康检查，而不只是家庭中的未成年儿童。负责监督“对应义务”履行情况的任务通常落在母亲身上。

纵观拉美各国的计划实施情况，虽然各国都推行了“有条件性”的扶贫计划，但在履行“对应义务”方面的要求力度和强度又各有差异，综合多位研究学者的观点，一般将“对应义务”分为三类：严格型、适中型及宽松型。

“严格型对应义务”是基于“对应义务”的严格履行可以极大改善目标人群人力资本能力的理论根据，许多拉美国家将其视为计划成功与否的核心环节，并出台了一系列有关“对应义务”的确立、效果监控以及处罚措施（未履行义务情况下）的专门机制。在这些国家中，一般采用“一种救助—一种对应义务”的做法，即接受任何一种救助都必须履行对应的某一特定义务。采取此类做法的计划有：墨西哥“机会计划”、哥伦比亚“家庭行动计划”和“波哥大学校救助补贴计划”、牙买加“通过健康和教育推动发展计划”以及尼加拉瓜的“社会保障网络计划”等。此外，还有一些少数国家（如洪都拉斯）虽采取了“严格型对应义务”的做法，但受各种内外因素影响，相应的监控、管理和处罚机制仍有待进一步完善，因此“对应义务”的严格执行也就无从谈起了。

“适中型对应义务”指的是“对应义务”的履行效果对于是否可以获得救助金并不起到关键性作用，其中涵盖两种“不严格”，一种是对“对应义务”的完成效果评估不严格，另一种是对未履行“对应义务”的情况处罚措施不严格。这种模式相对第一种来说，在操作起来灵活性更大，对于扶贫成效的监控也变得更为复杂。巴西的“家庭救助计划”即属于此种类型，做法是将“对应义务”融入到说服、劝导的介入模式中，通过说服教育引导贫困家庭重视教育、健康，而较少借助于处罚、终止救助金的发放等方式来强制要求贫困家庭履行义务。

“宽松型对应义务”的做法是直接与参与计划家庭进行“谈判”，协商解决“对应义务”的问题，没有惩罚、终止救助等任何强制性措施。在智利及哥伦比亚的计划实行中，家庭救助人扮演了与贫困家庭直接沟通、谈判的协调人的角色，“对应义务”的履行并不直接决定是否获得救助金，而是较好完成“对应义务”的家庭可以拥有更多参与其他社会救助项目的机会，因此，在这种类型的“对应义务”中，义务的选择范围就非常广泛，存在很大的灵活度，具体需要完成哪种类型的“对应义务”是在家庭救助人了解了贫困家庭实际情况后，根据每个家庭的具体需要协助他们确定的。

最后，必须指出在所有实施此系列计划的拉美国家中有两个特例：厄瓜多尔的“人类发展救助计划”和巴拉圭的“生活得更好救助计划”，它们虽然属于“有条件现金转移支付计划”的子计划，也明确规定了接受救助金的“有条件性”，但对于“对应义务”的履行情况从未进行监管或评估。

五、具有针对性的处罚机制。

与“有条件性”相同，计划在处罚机制方面也表现出了各国特色，一部分国家惩处机制相当严苛，而另一部分国家则相对宽松（详见表4－4）。例如，虽然“机会计划”和“家庭救助计划”均规定一旦出现不履行“对应义务”的情况，立即停发当月的现金救助，但相比而言“家庭救助计划”稍显宽松，它规定虽然停发救助金，但金额会按月累积，一旦参与计划家庭重新开始履行“对应义务”即可补发救助金，每个参与计划家庭有五次补救机会。而在“机会计划”中，如果参与计划家庭连续四个月未履行健康方面的“对应义务”，救助金即无限期停发。

另外，各国计划执行部门也制定了详细的处罚细则，如在这方面执行相对比较严格的“机会计划”就规定了多种惩处措施，其中包括：月度停发、无限期停发以及终止发放等。