西部地区林业生态工程的实施

二、西部地区林业生态工程的实施

进行西部大开发，首要的任务就是要改变西部地区森林生态系统破坏的现状。为此，当前一项迫切的重要工作就是要对已经遭受破坏和还在继续破坏的西部森林加以保护，坚决制止这一继续破坏的趋势，并使西部森林资源得到恢复。但是还应当看到，对于西部森林资源，只是停止破坏来达到某种程度的恢复还是远远不够的。这是因为西部森林的破坏已经历史久远，依靠保护和一般的简单恢复，不但不可能恢复到历史记载的那种森林茂密和水草丰美的状态，就是使之达到基本适应当前作为西部和全国生态屏障和经济发展的生态基础的作用也是不可能的。因此还必须大力加强西部森林生态系统的建设。生态经济学的理论认为，保护和恢复西部森林资源的实质是重建西部森林生态系统，这时的森林生态系统已经不是纯自然的生态系统，而是加入了人的作用，按照人们发展经济的需要，以自然生态系统的作用为基础所建立起来的“人工生态系统”，即“生态经济系统”，其中包括了人自觉运用生态与经济协调发展规律促进发展西部经济的主观能动性。这样进行西部大开发保护和恢复已经破坏的森林资源，其内涵就不只是简单地保护和恢复森林生态系统，而是建设森林生态系统；不是要建立一个恢复性的消极的生态平衡，而是要建立一个更为扩大的积极的生态平衡。生态经济学的这一建立“积极生态平衡的”的理论将运用在指导西部大开发发展经济的各个方面，其中首先和首要的就是运用在指导西部林业生态经济建设和发展方面。正是基于这一认识，我国一直重视西部地区的林业生态建设问题，并且已经开始了各种林业重点建设工程，而且也已经取得了很大的成效。

1.我国林业重点工程与改善西部生态环境

为了全面改善已经遭受破坏的生态环境，首先是西部生态环境，国家已经逐步开始进行了一系列重大的林业重点工程，在西部地区范围内进行的这些林业重点工程，也就是西部地区林业生态建设的主要内容。对此国家在第十个五年计划纲要中已经明确提出：“十五”期间，要着重加强西部地区基础设施和生态环境建设，力争五到十年内取得突破性进展。要有步骤、因地制宜地推进天然林保护、退耕还林还草以及防沙治沙、草原保护等重要工程的建设，注意发挥生态的自我修复能力，逐步建成我国西部稳固的生态屏障。通过实施天然林保护工程、退耕还林工程、“三北”和长江中上游地区等重点防护林体系建设工程、环北京地区防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产林建设工程等六大林业重点工程的实施，遏制西部地区生态环境不断恶化的趋势，加快西部地区生态建设步伐。这些工程及其与西部生态环境建设的关联情况如下：

（1）天然林资源保护工程。进行天然林资源保护主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展的问题。天然林资源保护工程涉及长江上游的云南、四川、贵州、重庆、西藏和黄河上中游的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古等西部省市区。工程实施的任务是，全面停止工程区内3038万公顷天然林采伐，并对其他现有3080万公顷森林、灌木林地、未成林造林地进行全面有效地管护；加快工程区宜林荒山荒地造林种草，造林635.6万公顷，工程区内森林覆盖率增加3.72个百分点，使天然林资源得到根本恢复，基本实现木材生产以利用人工林为主的目标，使林区建立起比较完备的林业生态体系和合理的林业产业体系。

（2）“三北”防护林体系建设工程，它涉及西部地区的内蒙古、宁夏、西藏、甘肃、青海和新疆等省区。“三北”防护林体系建设工程，在巩固以往工程建设成果的基础上，调整工程布局和建设重点，突出防沙治沙和工程区内水土流失治理，通过大力营造各类防护林，在大区域内建成有效的防护林体系。规划在2001～2010年间，完成造林940多万公顷，治理沙化土地130万公顷。工程建成后，将使工程区内的森林覆盖率净增1.84个百分点。

长江中上游防护林体系建设，是以恢复和扩大森林植被为中心，以遏制水土流失为目的的生态工程。工程涉及西部地区的云南、贵州、四川、重庆、甘肃、青海、陕西等省区。整个工程总面积约160万平方公里，占国土面积的16.6%。总造林面积2000万公顷，分三期进行：一期工程（1989～2000年）规划造林667万公顷；二期工程（2001～2010年）规划造林600万公顷；三期工程（2011～2050年）规划造林733万公顷。一期工程建成后，项目区有林地面积将从1亿亩增加到2亿亩以上，森林覆盖率从近20%提高到40%以上，水土流失基本治理面积达到7.4万平方公里，新增木材等林产品可获直接经济效益50多亿元。

（3）环北京防沙治沙工程。该工程主要涉及西部的内蒙古地区。工程建设内容主要是切实保护好现有林草植被，积极开展沙化草原治理，加大沙化耕地退耕还林还草和荒山荒沙造林种草力度，实施小流域综合治理。规划在2001～2010年间，在西部地区内蒙古的31个县完成退耕还林还草20万公顷、宜林荒山荒地荒沙造林370多万公顷，治理草地面积720多万公顷，建设水源工程和节水灌溉工程各2.8万处，小流域综合治理762平方公里。

（4）退耕还林还草工程。实行陡坡耕地有计划、有步骤的退耕还林还草，并提出了“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的16字方针来切实推进。主要在西部地区进行，也全面涉及西部地区的云南、四川、贵州、重庆、西藏、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、新疆等12个省市区。到2010年，计划退耕地还林还草面积达606.7万公顷，宜林荒山荒地人工造林种草面积853.3万公顷。工程建成后，工程区内林草覆盖率将增加3.9个百分点。

（5）西部地区野生动植物保护及自然保护区建设工程。以加强生物多样性保护和林木种质资源保护为重点，加大野生动植物保护、湿地保护和自然保护区的建设力度。工程实施范围包括西部地区的三江源、珠峰、西双版纳等各种典型生态系统、卧龙大熊猫等珍稀濒危野生动植物种的集中分布区和生态脆弱区。规划在2001～2010年，在西部地区建设好三个重点项目：①实施大熊猫、金丝猴、藏羚羊、兰科植物等10个野生动植物保护项目。②建设143个典型的森林、湿地和荒漠生态系统自然保护区项目；3大类，36个湿地保护和合理利用示范项目点。③建立起国家野生动植物种质资源基因库、野生动植物国家科研体系和有关监测网络。

（6）西部地区重点地区速生丰产林建设工程。以解决天然林资源保护工程实施后的木材供需缺口，增加林产品的有效供给为立足点，结合我国木材造纸和人造板产业的布局，实行基地化建设、定向化培育、集约化经营、规模化生产、产业化发展，建立后备森林资源基地。

2.林业重点工程实施及在西部地区的效果

以上林业工程都是国家保护生态环境的重大工程。这些重点林业工程的实施近年来都发展很快，在西部地区也都见到很大的效果。例如，天然林资源保护工程自1998年试点以来，截至2002年全国累计完成人工造林146.6万公顷，飞播造林165.3万公顷，封山育林478.1万公顷，对9496.7万公顷森林进行了管护。其中2002年完成人工造林22.9万公顷，飞播造林82.5万公顷，封山育林40.0万公顷。

“三北”防护林体系工程，到2002年累计完成的造林面积为2859.93万公顷，其中2002年的造林面积为45.38万公顷，占六大防护林体系工程累计完成造林总面积的54.08%。长江中上游防护林体系工程，累计完成造林面积为528.17万公顷，其中2002年造林面积为11.03万公顷，占六大防护林体系工程累计完成造林总面积的9.99%。

退耕还林工程，从1999年开始实施，到2002年已经扩展到25个省（区、市）及新疆生产建设兵团，共涉及400个县，5700个乡镇，2.7万个村，410万农户，1600万农民。1999～2002年初，全国累计完成退耕还林任务583.1万公顷，包括退耕地造林269.2万公顷，宜林荒山荒地造林313.9万公顷。其中2002年，完成退耕还林任务425.7万公顷，包括退耕地造林195.8万公顷、宜林荒山荒地造林229.9万公顷。

以上这些重点林业工程的实施主要在西部，完成的进度主要也在西部。其他几个重点林业工程也都有了很快的进展。

这些重点林业工程所产生的具体效果，以退耕还林工程的情况为例。国家实施退耕还林工程的目的是恢复被人类破坏的生态环境。其实质是在当前国家粮食储备情况和过去相比已经有很大充实的条件下，采取大规模坡耕地退耕还林，实行以粮食换生态的一种整治生态环境、治理水土流失的重大措施。它的实施可以使我国，首先是西部，把过去生产中农民的个人利益和社会利益的矛盾，以及把追求经济效益和破坏生态效益的矛盾统一起来，从而切实保证退耕还林保护生态环境的效果能够真正得到实现。

先从农民个人利益和社会利益的矛盾来看。过去农民为了种植粮食，在大于25度的坡地上大量砍伐森林进行开垦（有的地方大于45度，甚至60度的地方还在开垦），于是就使山区生态环境遭受了严重的破坏。这就是农民生产经营只顾自身的经济利益，即只取得本身生产经营范围的“内部经济性”，而损害了社会的利益，即产生了其生产经营的“外部不经济性”。实施退耕还林，并确保它的成功实施，就将使农民在种植林木取得自身经济效益的同时，也通过改善生态环境使社会效益得到保护，从而就把农民个人利益和社会利益两者的矛盾统一起来。

再从农民经营中的经济效益和生态效益的矛盾来看。过去长期以来国家也一直都重视改善西部生态环境，每年都拨出巨大投资付给农民植树造林。但是由于没有把植树造林改善生态环境和农民发展经济脱贫致富的要求直接结合起来，只有国家改善生态环境的一个积极性，没有农民脱贫致富的另一个积极性，生态与经济脱节，农民没有植树造林治理生态环境的内在经济动力，就使国家治理生态环境的措施不能落到实处。当前实行退耕还林，国家对林业政策做了重大调整：对退耕还林（还草）的农民，落实补偿政策和扶持政策，给予农民粮食和树苗、资金等补助。对退耕还林（还草）后的农民进行林牧业经营，也给予政策上的许多支持。这样从生态与经济的结合上，既解除了农民退耕还林的口粮之忧，又把农民建设生态环境和发展经济脱贫致富的两个积极性都调动起来。与此同时，随着工程建设的不断深入，国家和各地也积极调整林种、树种结构，适当加大经济林的比例，在防护林建设中兼顾经济效益等，也进一步激发了农民群众的植树造林积极性，从而也就更加有利于推动退耕还林保护环境效果的落实。

从近年来实施退耕还林工程建设的实际情况看，所取得的阶段性成效是很明显的。例如，西部实施退耕还林工程的各省区，林草覆盖率平均增加了1.1个百分点，局部地区生态环境已经明显改善。平均每户退耕地造林0.3公顷，国家的补助钱粮保证了退耕农户的生产生活，也直接补充增加了农民的收入。这一做法的实施也改变了农民传统的种植习惯，调整了不合理的土地利用结构，促进了农村产业结构调整。所有这些不但有利于西部的生态环境建设，同时也都有利于加快西部农民的脱贫致富步伐。

又例如“三北”防护林工程。这一工程自1978年开始，至实施的第一阶段完成，累计造林3.3亿亩，使工程区65%的农田实现了林网化，20%的沙漠化土地得到初步治理，黄土高原40%的水土流失得到了有效控制。据专家估算，每年可以减少风沙危害造成的经济损失9.5亿元，减少水土流失造成的经济损失80.6亿元，庇护农田效益折合为132.8亿元，水源涵养效益折合为0.53亿元，保护牧场效益折合为8.9亿元。

再从西部作为一个整体的具体情况看。在当前国家进行西部大开发的战略思想指导下，几个重点林业生态工程在西部地区的实施，都得到了较快的发展，也都获得了比较好的效果。例如，2002年西部地区天然林保护工程：造林面积为77.79万公顷，其中西北地区造林面积40.72万公顷，西南地区造林面积为37.07万公顷。西部地区的退耕还林工程：造林面积在几个林业重点工程中最高，达到271.29万公顷，其中西北地区造林面积为150.62万公顷，西南地区造林面积为120.67万公顷。西部地区的防护林工程、治沙工程和速生丰产林工程，造林面积相对较小，分别为31.26万公顷、30.79万公顷和1.81万公顷，如图5－2所示。林业重点工程在西部地区的顺利实施，为西部地区的生态环境建设开创了前所未有的新局面。它将推动西部地区生态建设以及全国的生态环境建设快速发展，为实现我国再造秀美山川的宏伟目标作出巨大贡献。同时对促进西部地区经济的快速、可持续发展，缩小东西部地区经济差距，都将发挥巨大的作用。目前这一作用，在西部一些典型地区已经表现得十分明显。例如，位于我国西部地区，被评为全国林业生态建设先进城市的内蒙古赤峰市，由于坚持“生态立市”的基本政策，广泛开展植树造林、保护和建设生态环境，使全市的森林覆盖率达到了25%，治理了沙地1万多平方公里。已经扭转了过去严重的“沙进人退”问题，初步实现了“人进沙退”；在此基础上也促进了赤峰地区社会经济发展。这些地区今天的实际情况和经验，已经为西部广大地区的生态林业建设指出了具体的发展道路，并且预示了明天的发展前景。这些成就和经验的取得，对于进行西部大开发今后的长期进程来说，无疑都是十分可贵的。

图5－2　2002年西部地区林业重点工程造林面积

资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村统计年鉴》（2003），中国统计出版社，2003。