农民收入增长受政策和制度环境制约

三、农民收入增长受政策和制度环境制约

（一）农民收入的增长源泉

收入是农民的要素所得。以K表示资本，L表示劳动，T表示土地，t表示时间，收入Y与要素之间的关系可用函数Y（t）=Y［K（t），L（t），T（t）］表示，收入的变化率即农民收入增长快慢取决于各要素对收入的边际贡献率以及各要素的增长速度。一般认为，农民拥有的要素主要是土地和劳动力，由于土地在一定时期内是相对固定的，而大量劳动力又处于隐蔽失业状态。所以，农民收入增长和农村发展的关键便是将大量剩余劳动力从传统农业部门转移到工业部门，即实行社会和经济结构转型，将农业社会转变为工业社会。然而，中国的工业化经历表明，工业化成了抽取农业资源、剥夺农民的过程，工业化的利益很少惠及农民。

农民收入增长实际上是由以下几方面因素决定的。首先，充分利用其所有的过剩要素，如劳动力；其次，增加其稀缺要素，如资本。这两者能改善农民的资源组合，提高要素的边际生产力。此外便是保障其利益在发展过程中不被强权剥夺。目前中国农民增收的主要困难在于：①国家对金融、就业等各种控制，阻碍了农村工业化和剩余劳动力的转移，造成大量农村劳动力闲置，使人地关系仍然紧张，同时也限制了农民的投资机会；②国家歧视农村的投资政策使农村基础设施得不到改善，削弱了农民的发展能力；③法律将土地所有权和交易权删除后，农地转化为工商业用地的增值收益主要被政府、公司瓜分，农民这时常成为损失者而不是受益者；④分税制改革后，地方政府暴露出掠夺性的一面，他们更喜欢向农民征收摊派而不是维护市场秩序、改善投资和发展环境。

（二）金融政策对农民增收的限制

尽管1994年商业化改革将银行的政策性业务和经营性业务进行了分开，银行部分摆脱了地方政府的干预，并被要求自主经营、自负盈亏，但银行仍以国有制为主，必须实行国家的意志。国家控制银行的目的在于：①为一些高新技术项目融资，实行赶超战略。②为亏损的国有企业融资，减少失业，保证社会稳定。

这种国有制性质银行的一个弊端是没有激励甄别项目，同时容易被地方政府和企业收买，这就导致其融资的项目存在大量高风险项目。为了逃避责任，银行不是将这些亏损的高风险项目清算终止，而是注入资金允许其继续运行，结果企业产生了预算软约束。企业产生预算软约束后，资本的使用效率降低，市场出现不正当竞争，经济产生泡沫，金融秩序被破坏，金融市场最终陷入危机。乡镇企业就是在20世纪90年代后期因为金融市场出现危机而处境艰难。80年代计划经济体制改革伊始时，市场竞争不充分，盈利机会多，乡镇企业利润率高，发展迅速。当时国家对贷款的控制比较严格，乡镇企业的高速发展态势总体上是正常的。90年代初期，国家放松了对金融市场的管制，地方政府则推行大上工业项目，实行跨越式发展的赶超战略。这就使得大量贷款被投入高风险项目，银行和信用社呆坏账急剧上升。银行和信用社的金融危机迫使国家上收贷款权限、大幅度压缩信贷规模。结果，不论好坏，所有的项目得不到融资，所有的乡镇企业都得不到贷款。自1995年始，乡镇企业发展速度急剧下降，就业人数减少，亏损面增大，负债率升高。乡镇企业是中国工业化最重要的一条途径，是增加农民收入、解决农村剩余劳动力就业的主要渠道。乡镇企业陷入困境无疑使农民增收和农村经济发展遇到了最大的障碍。

国有制性质银行的第二个弊端是，由于其规模大以及官办习气，他们不愿意为中小企业及个人贷款，以支持企业家创业和农民投资。中小企业和个人因为信息以及资产抵押问题，其贷款项目的风险相对较高，需要银行进行仔细的资产和信用调查以及项目评估。私有制银行家因为自身就是企业家，往往能对项目的盈利前景作出正确的评估，并可利用熟人社会对贷款者的资产和信用进行恰当判断。国有制银行不同，其银行管理者没有经过市场的检验，本身可能就不具备甄别项目的才能。而且，由于与自己的利益不直接相关，其办事人员没有动力认真去收集贷款人的财产和资信情况。他们更愿意向一些大的项目、政府控制和参与的项目发放贷款，而迫切需要资金进行创业和发展生产的农村企业家与农民得不到应有的支持。2000年，我国农村居民的存款余额是15129.4亿元，贷款余额是10489.5亿元，大量资金从农村流入城市，农民的发展机会受到极大限制，农村的资源使用效率大大降低。

（三）就业政策对农民收入的限制

户籍制度是计划经济时期国家为实行重工业优先发展的赶超战略、提取农业剩余、防止农民逃避剥夺、加强对农民控制而作出的一项不平等的制度安排。家庭责任制后，农民可以自主生产，占有其经营成果。农民还可以在城市或乡镇非农部门就业，挣得更多的收入。但是，户籍制度仍将城乡隔离开来，对农民实行歧视性政策。农民不能在城市居住，不能与城市居民在相同的职业岗位上竞争，在城市做工的农民子女不能在城市的学校接受教育等。户籍制度也将不同的区域隔离开来。此地的农民可以在彼地就业，但不能在彼地自由定居，获得当地居民身份。户籍制度显然限制和剥夺了农民的发展机会，破坏了全国统一劳动力要素市场的形成。

户籍制度严重损害和侵占了农民的利益，限制了农民收入提高。首先，农民在城市创造的增加值中有一部分以税收的方式上缴给了政府，政府以此作为财政收入用来修建道路、通信等基础设施，提供医疗、文化、教育等公共品和服务。由于农民不能在城市定居，他们也就享受不到这方面的服务。同时，也由于这部分税收留在城市而不是分配给农村，农村缺少资金来改善生产生活基础设施。其次，因为户籍制度，农民作为外来人员，与雇主的谈判地位完全不对等。结果，工厂业主恶意压低劳动力价格，以各种名义克扣农民工工资，迫使农民工超强度工作。第三，户籍制度使农民正常的社会权利在城市得不到保障。农民只能干脏、累、危险等城市居民不愿干的工作，进城就业需要交各种各样的费用，并经常被政府以种种借口强制清退。第四，户籍制度使城乡之间、不同区域之间劳动力竞争不平等，进而导致了城乡之间、不同区域之间收入的严重不平等。第五，户籍制度阻碍了农村居民向城市迁移，中西部地区农民向东部迁移，使土地不能有效集中，农业不能扩大规模经营，农业资源利用效率得不到提高。第六，户籍制度使农民不能按自己的偏好选择公共品和服务，堵塞了农民向地方政府表达不满的渠道，剥夺了农民的政治权利。

（四）投资政策对农民收入的限制

2001年，国家对农业的投资为1456.73亿元，占国家财政投资的7.71%，这一比例与农业在国民经济中的地位是不相匹配的。而且，国家对农业的投资主要是大江、大河等大型水利工程的建设及农林水利气象等部门的事业费，对农村道路、土壤改造、灌溉排水、通信、饮用水等生活基础设施方面的投资严重不足。国家对农村公共生产生活设施投资不足导致的后果是：①农民抵御自然灾害的能力弱，因灾致贫的现象非常严重。②农产品运输困难，农民得不到有效的信息，农民进入市场的交易成本高。③因为基础太差，农业吸引不了资本投入。④削弱了农民自身的发展能力。

除生产生活基础设施外，国家对农村教育、医疗、社会保障等方面的投资同样严重不足。以教育为例，农村目前有中小学生11437.1万人，占全部中小学生总数的55.9%，而国家在农村地区中小学教育投资为901亿元，占全国中小学教育投资的46.5%。农村教育的主体是小学和初中，与大学教育不同，这种基础教育除了开发学生心智、增强其能力外，还对提高全社会文化素养产生积极影响，它的部分收益是社会性的（谭秋成，2002）。同样，医疗卫生中部分项目具有公共产品性质。因此，教育和医疗卫生应由农民和政府共同负担。集体经济时期，政府承担了农村教育和医疗卫生的部分支出，农村居民子女上学的费用在当时是非常低的，而农村合作医疗也为农民提供了最简单的医疗服务。市场化改革后，中央和地方政府为农村教育和医疗卫生提供财政支持显著不足。结果，农民在教育和医疗卫生方面支付的价格大幅度上升（见图16-4），农村人力资本质量改善受阻，其目前的福利水平和今后的发展能力明显受损。

图16-4　1986～2000年农村居民的消费物价指数、教育和医疗保健价格指数的变动趋势

（五）土地制度对农民收入的限制

2002年8月，全国人大颁发了农村土地承包法，对农村土地承包的原则和程序、承包期限、发包方和承包方所有的权益和责任、承包地流转的方式等作了比较细致的规定。以法的形式明示农民拥有关于土地的权利，可以减少基层政府原来通过歪曲、篡改中央政府政策来剥夺农民权益的现象。但是，土地承包法仍然从法律上删除了农民个人的所有权，并对农民交易土地的权利作了严格的限制，因此给基层政府和其他势力侵占农民财产权利留有借口。土地承包法在保护农民权利方面存在的漏洞突出表现在以下几方面：①尽管承包法规定村集体经济组织或村民委员会须公平、公正地发包土地，不能单方面撕毁承包合同，不能干预承包者的经营活动等，但是，在监督成本高昂的情况下，村集体经济组织或村民委员会成员以权谋私、侵占村民利益的现象肯定无法避免。②土地承包法考虑了村集体经济组织或村民委员会可能损害农民利益的问题，但完全忽视了村以外政治组织和势力侵占农民权利的可能性。土地承包法规定土地由农民集体所有，而集体组织在照看财产上显然不如个人用心。再加上村集体经济组织或村民委员会政治上的偏向，因此，乡镇及其上级政府或其他势力剥夺农民土地是完全可能的。

因为农民拥有的土地产权残缺，农民就无法完全实现土地的价值，从土地上应得的收入常常被无情剥夺。最明显的是，由于土地不能交易，农民完全失去了土地的市场增值收益。除了国家以低价向农民征地外，地方政府常与房地产开发公司或其他商业集团以产业化、工业园、科技园等多种形式强行向农民征地，给予农民的补偿很少。此外，集体所有制产权无法使农民对土地作出长期预期，投资基础设施建设改善农业生产条件；无法使农民进行规模种植，实行规模收益，促进农村内部分工，提高农业效率。

（六）国家控制对农民收入的限制

20世纪50年代，国家为推行重工业优先发展战略，需要从农村提取剩余作为工业积累。为此，建立了以人民公社体制、户籍制度和粮食统派购制度为主要内容的控制体系，对农民进行严格管制。1978年开始家庭承包责任制改革后，人民公社被废除，外出就业被允许，大部分农产品可以进行自由交易。尽管如此，政府对农民的控制仍过于严密。除土地集体所有制、城乡分割的户籍制度及粮食收购制度这些超常控制手段外，地方政府经常强迫农民改变种植计划，干预农民经营自主权，对市场进行垄断、管制，剥夺农民利益。在湖北，最近我们调查到两则政府管制市场、损害农民利益的事例。一则是，为了保证城市居民消费的猪肉卫生安全，政府规定农民只能将猪卖给国有肉食品加工站。因为肉食品加工站是独此一家，它便将生猪价格压低，致使农民养猪无利可图甚至亏本。另一则是，为了逼迫农民补交税费，外出打工时，不交税费者不给开计划生育证明。

国家对农民控制过严后，地方政府常常与农民争利。对于市场中出现的新的盈利机会，政府或者自己经营，或者将机会特许给能保证政府自己利益的商人，形成政府与商人之间的裙带关系。国家对农村控制、政府过于强势产生的另一个后果是，农民和农民企业家成了政府的依附，始终处于分散状态，形成不了自己的经济合作组织。结果，农民不能充分利用市场中的信息，在生产资料购买和产品销售上不能形成规模、提高自己的谈判地位。而且，农民的无组织状态使农民的利益无法表达，上层政府听不到农民的呼声，国家政策常常偏离农民的需要，有利的政策也得不到认真执行。

（七）地方政府行为对农民收入的限制

乡镇政府是人民公社体制被废除后，国家为管理农村社会而建立的政权组织，它处于国家行政等级序列的末端。乡镇党委书记、乡镇长等主要负责人是由上级党委和政府任命的，乡镇的很多部门受上级主管职能部门领导，乡镇政府内部机构也基本上按上级政府机构对口设置。结果，乡镇政府完全成了执行上级政府意志的工具。上级政府可以平调乡镇的财政收入，可以随意向乡镇摊派各项事务，甚至可以以检查、评比等各种名义向乡镇索取租金。从权力和责任分析，乡镇政府并不是独立一级的政府。加上乡镇政府不受社区农民约束，所以，如果没有特别的利益，乡镇政府就没有激励按农民的意愿办事，不会努力改善社区生产生活条件、保护辖区内农民的权益。

乡镇政府的行为在1994年分税制改革后表现最为明显。分税制改革前，我国财政实行包干制，地方政府在完成上交任务后，税收多余的部分可以留用。乡镇政府为了自己利益，常常替辖区内乡镇企业隐瞒税收，争取贷款、稀缺原材料和出口指标，解决商务纠纷，修建和改善交通、通信等基础设施。分税制改革后，税收制度更加透明，税收收入开始向上级政府集中，乡镇政府从经济发展中得到的利益很少。这时，其掠夺性的一面便充分暴露出来。乡镇政府不再关心辖区内基础设施建设，而是巧立名目，加紧了对农民的征收摊派。他们或者虚报农民收入，多提“三提五统”；或者平摊屠宰税和农业特产税；或者提高行政性收费的价格，致使农民负担一再攀升，不堪重负。乡镇政府的掠夺行为，破坏了农村内部的投资环境，打击了投资者的信心，阻碍了农村发展和农民收入提高。