改革投资体制，形成一批独立发电企业

一、改革投资体制，形成一批独立发电企业

电力产业包括发电、输电、配电、售电等环节。发电是将一次能源转换为电能的过程，这一环节由发电厂承担。输电是把发电厂生产的电能经过升压后，通过高压输电线路将电能从一个大的枢纽输送到另一个枢纽（区域性批发中心），为发电厂商和终端用户进行电力交易提供通道和平台。这一环节涉及调度中心、电力公司的变电网络设施（包括变电站、电网线路及附属设备）及维护部门。配电是将高压输电线路上的电能降压后，分配至不同电压等级的用户。售电是将电能输送和出售给用户的过程，包括电能的批发（趸售）和零售。输电线路、配电线路和变电站构成了电网，包括发电厂与大型变电站之间进行连接的超高压（200～500kV）输电网或高压（35～110kV）输电网，以及发电厂或变电站直接将电能分配给用户的10～35kV高压配电网和1kV以下的低压配电网。变电站是连接电网的枢纽，其主要作用是升压或降压，汇集与分配电力，并适当调整电压，使输出电压基本稳定在额定电压值的允许范围之内。

在1985年之前，中国对电力工业一直实行中央纵向垄断管理体制。政企合一，国家独家办电，电力工业的投资和运营费用由中央政府拨款（或贷款），收入全部上缴国家。由于国家财政投资有限，难以满足电力工业发展的需要，这是中国20多年电力严重短缺的根源。于是，改革计划经济管理体制，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，成为20世纪80年代电力产业体制改革的基本内容。1985年以后，中国出台了一系列有关鼓励电力建设投资的政策措施，例如，1985年国务院批转了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，确立了“电厂大家办，电网国家管”的集资办电方针，并在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面陆续出台了一系列鼓励多方办电的措施。^[1]为了调动地方政府的积极性，在管理体制上实行以省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的进入管制和价格管制，同时给地方政府适当放权。管制方式是以中央政府和多个部委为主的各级地方政府共同管理的模式。

这些改革措施吸引了大量非中央政府的投资主体进行投资，集资办电迅速由少数沿海经济发达省、市发展到除个别地区以外的所有省、市、自治区，由集资搞电厂扩建、改建发展到新建火电厂、水电厂、送变电工程，形成了一批独立发电厂商，改变了中央独占发电市场的格局。截至1998年年底，国家电力公司全资和控股企业发电装机容量和发电量约占整个电力产业装机容量的一半，即使加上参股企业也仅为六成多一点（见表5-1）。一批分属于华能、地方政府、中央与地方合资、中外合资的独立发电企业迅速增长，初步解决了电力建设资金来源单一、投资不足的问题，推动了电力产业的快速发展，缓解了电力短缺的矛盾。

表5-1　可供选择的电力产业结构