问题的提出及文献综述

一、问题的提出及文献综述

1994年的税制改革构建了中央和地方以分税制为基础的分级财政框架，然而这一体制主要作用于中央和省级层面，省级以下至今没有进入真正的分税制状态，地方财政层级过多，省以下四级地方财政关系不规范，事权层层下移、财权层层上移，这成为地方财政及公共服务效率偏低、县乡基层财政困难的重要内因。财政层级扁平化，分税制在省以下的实质性贯彻实施是实现地方财政关系规范化、地方财政效率化的基本路径选择，而近年来“省管县”、“乡财县管”改革在全国大部分地区的广泛推行，业已成为扁平化财政体制的雏形(贾康，2007)。我国简化后的财政层级应该是三级、四级还是三加两个半级仍存在争议(贾康、白景明，2002;于凌云、田发，2005;辛焕平，2006;刘海英等，2006;周仕雅，2007)，而财政级次划分的意义在于财政层级的纵向和横向优化，其中最优地方政府及财政管辖范围的确定，即财政层级的横向优化，不仅是财政层级优化的重要方面，而且在很大程度上决定着财政的纵向层级数。因此，研究地方辖区规模(主要包括人口和面积两个层面)对财政支出的影响，对探究地方公共服务及财政支出效率化中的最适辖区规模具有重大的理论及现实意义。

布坎南(Buchanan，1965)在萨缪尔森(Samulson，1954)的公共品定义的基础上提出了公共品供给的“俱乐部理论”，从边际收益和边际成本的角度探讨了地方公共品提供和地方辖区人口规模的最优决定问题。其后公共品供给中的人口因素引起了西方学者的广泛关注(Borcherding和Deacon，1972; Craig，1978; McMillan，1989; Edwrds，1990; Means和Mehay，1995; Glazer和Niskanen 1997; Mastumoto，2000等)，国外已有相当多的文献就人口规模对地方公共支出的影响问题进行了实证研究。多数实证研究(如Oates，1988; Gonzalez等，1993; Hudson和Jones，2005等)没有发现地方公共品供给中存在税收分担利益或规模经济的明显证据，这意味着公共部门提供的产品及服务与私人品有相似的特征，这些研究引起一些人对公共品的政府提供原理的质疑(Holcombe和Sobel，1995);不过，McMillan等(1981)研究发现小城市较大城市政府提供的产品及服务有更高的公共性。Guengant等(2002)运用法国自治市的有关数据，将自治市按人口分为大、中、小三类分别进行研究，发现人口规模对公共品供给存在影响，但三类样本市的公共品供给中的人口效应具有不同的特征。Breunig和Rocaboy(2008)同样利用法国自治市的数据，同时运用不同于前者的半参数计量方法，发现人口规模与人均公共支出之间具有U形关系。Ladd和Yinger(1991)对美国86个城市的研究发现，人口规模越大公共服务的组织和协调成本越高，一般公共服务及警察服务(尤其是后者)的提供具有人口规模不经济的特征，城市间10%的人口差异会引起一般公共服务成本1.4%的差别和警察服务2.1%的差别。而Holcombe和Williams(2008)以美国487个自治市2000年的数据为样本，将城市按人口规模分为四组进行研究，发现四类不同人口规模的城市人口对人均政府总支出和人均政府运转支出的影响在统计上不显著。

过去的几十年中，西方对蔓延型(sprawling growth)和紧凑型(compact development or smart growth)两种城市发展模式的成本问题进行了大量的研究，在美国房地产研究协会(RERC，1974)开创性的研究中，从能源、环境、资本及运转的成本四个方面评估蔓延型发展模式的成本，该研究认为缺乏规划、低人口密度的蔓延型城市发展模式相对于高人口密度的紧凑型发展模式增加了政府的成本。Smythe等(1986)通过对美国弗吉尼亚州劳登县(Loudoun County)的个案研究发现，人口密度最低地区的单位公共成本比人口密度最高地区的高三倍，两个较低人口密度区域的财政赤字是两个人口密度较高区域财政赤字的两到三倍，人口密度低的市区以外区域产生的税收难以弥补当地居民需要的公共基础设施和服务的成本。Burchell等(2002)通过对美国城市的研究得出，相对于不受约束的低密度的蔓延，高人口密度城市能够节约13.4%的道路成本和约3%的其他基础设施成本。Ladd和Yinger(1991)通过对美国城市的研究认为，警察、消防以及一般公共服务的成本都受人口密度的影响，低人口密度的城市面临高的交通和协调成本，而高人口密度则因存在拥挤而增加成本，过高和过低的人口密度都会增加城市的成本;他们研究认为每平方英里15800人的城市的成本最小，比具有平均密度水平的城市的成本低11%。Cox和Utt(2004)的计量研究却得出不同的结论，最高人口密度的城市比平均密度的城市有更高的人均公共支出，但由于Cox和Utt的研究在假设、样本范围和分析上的局限，其结论存在很大的偏误(Litman，2004)。Litman(2004)的研究表明高人口密度大大降低了政府负担的道路、管线等基础公共设施及服务的成本。Holcombe和Williams(2008)的研究显示，50万人口以上的城市，高的人口密度会带来人均政府总支出和运转支出的增加，同时也可引起人均警察和消防服务的公共支出的提高;而在人口为5万～50万的城市，人口密度的提高将降低人均基础设施支出，对人均政府总支出、政府运转支出以及人均警察和消防服务的公共支出的影响不显著。在人口规模不变的条件下，辖区面积决定地区人口密度，政府公共服务成本的差异是辖区面积的函数(RERC，1974);面积广阔、人口稀少的地区，难以有足够的税收来负担教育、道路、自来水、下水道等公共设施及其运行成本，而由于区域面积大，警察、消防和医疗救护等紧急性公共服务的反应时间比较长，使当地居民的安全面临风险;而要保持标准水平的公共服务，单位成本及人均公共支出则比较高(Esseks等，1999; Sorenson和Esseks，1999)。Breunig和Rocaboy(2008)根据法国自治市的数据进行的研究显示，无论是参数估计还是半参数估计都表明辖区面积的增加将引起人均公共支出的增加。这意味着地方辖区面积也存在一个最优规模问题，面积小于和大于最优规模水平，都不利于公共服务的最优提供以及公共支出的效率化。

由此可见，辖区人口规模和面积是影响公共服务成本的重要因素，进而是决定地方人均公共支出水平的重要变量。虽然国外学术界已就两者对公共支出的作用进行了大量深入的研究，其中面积对公共支出的影响主要是从密度的角度来探讨的，但国内学术界对该问题的研究至今仍十分罕见。在人口规模对公共支出的作用方面，徐曙娜(2001)认识到了人口规模会影响政府公共支出，刘小鲁(2008)在研究区域公共品供给的有效性时，分析了公共品供给中的拥挤效应和网络效应，无疑他们的研究对认识我国人口规模对公共支出的作用是很有意义的;然而，徐曙娜在研究人口规模对公共支出及结构的影响时，采用简单的一元线性回归方式，没有控制其他影响公共支出结构的变量，同时她又将公共支出分为购买性支出和转移性支出来研究人口对公共支出结构的影响，这都使研究具有很大的局限;刘小鲁的研究只考虑了人口对地区基本建设及科教文卫支出之和的影响，没有研究总支出，也没有把支出结构具体化;此外，两者都是用省级数据进行研究的，而国外主要是用县市数据进行分析，国内用县级样本数据进行的研究至今仍未发现。就辖区面积对公共支出的影响方面，国内的研究至今同样尚未发现。本章结构安排如下:第一部分为问题的提出及文献综述;第二部分为模型、方法及数据说明;第三部分为实证分析;第四部分为结论。