非本集体经济组织成员之间的农村房屋买卖是否有效

——见某某、刘某某诉焦某某、杨某妹、杨某举农村房屋买卖合同纠纷案^[1]

关键词：宅基地，集体经济组织，法律强制性规定，合同效力

问题提出：农民将自己建设在宅基地的房屋出售给非本集体经济组织成员的他人，合同是否有效？

裁判要旨：违反法律、行政法规的强制性规定订立的合同无效。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。向非本集体经济组织成员转让宅基地房屋的，应认定无效。

原告（被上诉人）：见某某、刘某某

被告（上诉人）：杨某举、焦某某、杨某妹

见某某与刘某某系夫妻。焦某某与杨某银系夫妻，二人生育子女二人，分别为杨某举、杨某妹。杨某银于2013年3月17日去世。1999年12月5日，刘某某代见某某与杨某银就位于北京市房山区城关街道新东关×号（以下简称新东关×号）宅院签订房屋买卖协议书，内容为：“今见某玲有房屋占地面积195m²，现卖给杨某银房屋价钱肆万元整，经双方协议同意承交，双方永无反违，特为此证。”刘某某及杨某银在该协议上签字捺印。协议签订后双方均已履行。

北京市房山区城关街道东街村新东关×号宅院［集体土地建设用地使用权证号：房集建（93）字第01170048号］使用权人登记为见某某。见某某、刘某某曾以农村房屋买卖合同纠纷为由诉至法院，后撤回起诉。原审审理中，杨某举主张现杨某举、焦某某及杨某举之子均在该院内居住。

杨某举、焦某某、杨某妹户籍性质均为居民，原户籍为房山区南窖乡北安村，现杨某举、焦某某、杨某妹户籍为房山区阎村镇紫云路1号院6号楼×单元×号。杨某举、焦某某、杨某妹自认，签订买卖合同时杨某银户籍为北京市房山区南窖乡，杨某银未将户口迁北京市房山区城关街道东关村。

北京市房山区人民政府城关街道办事处东街村村民委员会出具证明：见某某是我村村民，曾用名见某玲，1993年6月6日的宅基地申报表及集体土地宅基地使用权（地号为01170048）中见某玲与见某某（身份证号：×××）为同一人。审理中，双方一致认可见某玲与见某某为同一人。

北京市房山区南窖乡人民政府及房山区南窖乡北安村村民委员会于2015年10月20日出具证明一份，内容为：“焦某某，女，1952年4月15日出生，是我村村民，依据房政发\[1997\]29号文件，符合搬迁范围之内，现在我村没有土地、没有房屋。”

原告（被上诉人）见某某、刘某某观点：1999年，原告见某某与三被告亲属杨某银（已故）签订房屋买卖合同，将二原告位于北京市房山区城关街道新东关×号宅院出售给杨某银。因杨某银及三被告均非新东关村村民，故此双方上述买卖行为违反了我国《土地管理法》 《物权法》的强制性规定，应属无效，三被告应向原告返还房屋。

被告（上诉人）杨某举、焦某某、杨某妹观点：1.见某某户籍已经在2004年迁出新东关村，不再享有村民待遇。2.双方合同已经履行完毕，不存在无效情形。3.2002年村委会向我方收取了三通费，表明购买房屋经过了村委会确认，取得村委会同意。4.杨某银系按照采空区搬迁政策购买诉争宅院，符合《土地管理法》等的规定，没有办理户口迁移并不导致合同无效。5.从1999年至提起本案诉讼前，对方从未提出要回宅院，现在提出是为非法谋取巨额拆迁利益，违背契约精神。故此，原告的诉讼请求应予驳回。

法院观点：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规的规定，不得违反法律、行政法规的强制性规定，否则应属无效。宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。农村宅基地属于本村集体经济组织成员所有，非本集体经济组织成员不应享有对宅基地的使用权，杨某银及杨某举、焦某某、杨某妹并非涉诉宅基地所属的集体经济组织成员，不享有使用该村集体组织宅基地的资格，因此，刘某某代见某某与杨某银签订的买卖房屋协议书应属无效，故对于见某某、刘某某的该项诉讼请求，符合法律规定，法院予以支持。审理中，就见某某、刘某某要求返还诉争房屋的请求，经法院释明，杨某举、焦某某、杨某妹并未提起反诉，关于合同无效后的返还问题，因可能涉及他人且其所涉该问题较为复杂，本案不宜一并进行处理，双方可另行解决。一审法院判决：一、刘某某代见某某与杨某银于1999年12月5日签订的《买卖房屋协议书》无效。二、驳回见某某、刘某某的其他诉讼请求。

二审法院观点：违反法律、行政法规的强制性规定订立的合同无效。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。见某某与杨某银之间就诉争宅院的买卖必然涉及宅基地使用权的转让，杨某银欲取得诉争宅院需以具备东街村集体经济组织成员身份为前提。根据查明事实，杨某银及杨某举、焦某某、杨某妹户口均未迁入东街村，其亦未提交证据证明杨某银及杨某举、焦某某、杨某妹中有人取得了东街村集体经济组织成员身份，故其无权享有对东街村宅基地的使用权。原审判决据此认定见某某与杨某银之间的买卖房屋协议书无效，处理正确，本院予以维持。杨某举、焦某某、杨某妹的其他上诉意见均非合同有效的充分条件，故对杨某举、焦某某、杨某妹的其他上诉意见，法院亦不予采纳。综上所述，杨某举、焦某某、杨某妹的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决裁判结果正确，应予维持。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

农村宅基地是农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。近年来，随着城镇化的快速发展，宅基地房屋买卖纠纷大量涌入法院。审理此类案件，首先需要明确以下两个问题。一是宅基地所有权属于农村集体经济组织。《土地管理法》第8条规定“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农村集体经济组织，一般是村集体，也包括村民小组、农业合作社等。农村集体经济组织成员作为一个集体，对本组织的土地享有所有权。二是宅基地使用权属于用益物权，农村集体经济组织成员可以通过申请等方式取得。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”由此可见，宅基地只能用于建造住宅及附属设施。另外，我国厉行节约用地原则，《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。我国施行不动产登记制度，《宅基地使用证》和《集体土地建设用地使用证》是农民合法取得宅基地使用权的重要凭证。

明确了宅基地所有权、宅基地使用权的权利性质后，我们再对农村宅基地买卖行为的合法性进行分析。

首先，买卖双方均为同一集体经济组织成员，且经本集体经济组织认可的，合同有效。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”因宅基地所有权属于集体经济组织成员集体所有，故其成员将已经取得的宅基地使用权在本集体经济组织内转让，由其他成员取得宅基地使用权，是符合土地管理法规定的。需要注意的是，村民一旦出卖宅基地使用权后，就要面临不能再申请宅基地的风险。本案中，三被告在明知杨某银不具有东关村村民资格的情况下，退而强调原、被告的买卖行为曾得到东关村村民委员会的认可，试图以此作为突破口，主张合同行为有效，但未获法院支持。

其次，买受人与出卖人并非同一集体经济组织成员的，买卖行为无效。《合同法》第52条规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。我国《土地管理法》中关于宅基地所有权性质以及“一户一宅”的规定均属于强制性规定，宅基地交易如果违反土地管理法的上述规定，其行为是无效的。2004年12月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》则规定“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。另外，《国务院办公厅关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地通知》和《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》均明确规定农民住宅不得向城市居民出售。上述两个文件的效力位阶虽不属于法律或行政法规，不能作为人民法院认定合同效力的依据，但规定内容是与《土地管理法》等法律法规一以贯之的。

再从学理上进行分析：第一，从宅基地的权属性质看，宅基地属于集体经济组织成员集体所有，所有权人享有对财产的占有、使用、收益和处分权，是最完整的物权；农户仅享有宅基地使用权，宅基地使用权作为一种法定的用益物权，与所有权最大的区别就是不享有独立的“处分权”。第二，房屋所有权依附于土地，不能单独转让。农户基于建造而享有宅基地上房屋的所有权，但我国法律规定房屋所有权应当与土地使用权一并转移，即“地随房走”或“房随地走”。故此，即使农户对自己建造的房屋享有所有权，其对房屋的处分权亦应受到《土地管理法》的限制。第三，农村土地包括宅基地的集体所有制是我国社会主义基本经济制度的重要内容，党中央关于宅基地制度形成的各项文件，构成国家重要政策方针。国家政策既是维护社会主义基本经济制度的重要保障，也是维护农村、农业、农民长期稳定的有效手段。在我国民事立法中，“国家政策”虽然未被列为正式的“法源”，但仍应是当事人在从事民事活动中应当遵循的。

本案中，原、被告诉争房屋位于北京市房山区新东关村，买卖双方是否系同一集体经济组织成员，是一、二审法院审理本案的焦点问题。一审法院就此问题依职权调取了相关证据。经查，买受人杨某银户籍为房山区南窖乡北安村，其继承人三被告焦某某、杨某举、杨某妹原户籍亦为房山区南窖乡北安村，现户籍性质已经变更为居民。无论在见某某与杨某银签订农村房屋买卖合同时，还是持续到现在，买受人杨某银及其法定继承人焦某某、杨某举、杨某妹都从未取得过房山区新东关村村民资格，从而一、二审法院认定买受人一方无权取得位于新东关村的宅基地房屋，体现了国家法律法规对民事活动的调整和规制。

另外，被告焦某某、杨某举、杨某妹还曾提出原告见某某在2004年已将户籍迁出房山区新东关村，不再享有集体经济组织成员资格的抗辩主张，因见某某与杨某银买卖的宅基地属于新东关村集体所有，其交易应受法律法规的限制，故此见某某是否丧失新东关村集体经济组织成员资格，对法院认定买卖合同无效是没有影响的。但是，被告提出的这一抗辩是值得深思的。宅基地属于集体经济组织成员集体所有，当宅基地使用人丧失该集体经济组织成员资格时，自然也应丧失对宅基地的集体所有权。但现实中，部分农户拥有数个宅基地的情况普遍存在。这与我国法律对宅基地使用权的退出机制尚不健全存在一定关系。另外，我国现行法律对宅基地使用权是否可以通过继承等方式取得尤其是非集体经济组织成员是否可以通过继承方式取得等问题规定不明确，也造成各地法院处理相关案件时法律适用不统一的情况持续发生。

再看法院对合同无效后财产返还的处理。本案中，一、二审法院在正确适用法律、认定原、被告买卖行为无效的同时，还注意到了诚实信用原则的运用。见某某与杨某银买卖房屋的行为发生在1999年，合同签订后，双方及时履行完毕。买受人杨某银付清全部购房款后迁入所购房屋，三被告持续居住至今。但近十余年，伴随着我国城镇化建设的迅猛发展，城市房屋价格亦是飞速上涨，一些位于城乡接合部的农村因面临着拆迁，宅基地房屋迅速增值。宅基地房屋的买卖双方面对强烈的利益冲击，产生了新的纷争，普遍表现为房屋出卖人以宅基地房屋买卖违反国家法律、行政法规的规定为由主张无效并返还房屋。按照我国《合同法》第58条的规定，合同无效后，因合同取得的财产应当返还；因过错造成对方损失的，还应赔偿。本案原告见某某、刘某某亦提出了返还房屋的主张，但一、二审法院均认为返还房屋应当与返还购房款、赔偿损失问题一并解决，才能避免利益的明显失衡。在释明被告提出反诉未果的情况下，法院驳回了原告见某某、刘某某关于返还房屋的诉讼请求，充分体现了法院对出卖人应当遵从诚实信用原则的裁判导向。

最后需要指出，目前我国已经开始探索宅基地有偿抵押、转让制度。党的十八届三中全会提出，不断改革农村宅基地制度，选择一些地区试点，慎重稳妥推进农民住房财产权流转。目前，农村宅基地入市试点已在全国33 个省市展开，在试点地区允许突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款。可以预见，在今后一段时期内，宅基地房屋买卖行为的合法性，在试点地区和非试点地区，必然会存在一个“一国两制”的问题。《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第19条规定：“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。”审判实践中，非试点地区应当继续坚持现行法律、行政法规的规定，切不可随意突破。