清末监察机制的衰败

一、清末监察机制的衰败

自古以来，有国家就有政府，有政府便有官吏。官吏是维系国家政权，使国家机器正常运转的主体，是执行国家职能和政策法令的工具。官吏发生问题，国家的职能便不能正常行使；严重的话，政权还有倾覆的危险。因此，我国历代稍有作为的统治者都将治吏当作治国的首务予以高度重视，并在长期的统治实践中，积累了丰富的经验。经过数百年的创立完善，到唐朝时已经形成了比较定型的、完整的吏治体系。这个体系大体上包括对官吏的选任、官吏的考核与奖惩、官吏的监督以及对贪官的惩罚等多方面的制度规定。^[116]其中尤以对官吏的监察机制更为源远流长，这方面的法律规定也更为完备。综观古代的监察制度，到了封建社会末期的明清之际，监察机构的职权越来越重，并且越来越受皇帝重视，在惩治腐败，澄清吏治方面起着不可替代的作用。以鸦片战争前的清王朝为例，清王朝设立起多元多轨制的监察制度，从中央到地方实施多层次、多方位的监督网络，除中央设都察院，六科给事中，十五道监察御史之外，在出纳帝命的军机处和内阁机关又设“稽查钦奉上谕事件处”，由大臣兼理，其职“掌察诸司谕旨特交事件，督以例限”^[117]。监察制度在整肃吏治，维护清王朝统治稳定方面一度发挥过相当重要的作用。

但是，我们需要看到的是，中国古代的监察制度仅仅是单向的，是皇权对臣权及百姓的自上而下的控制，它既未在政府系统内部形成自上而下和自下而上的自循环回路，也未使政府系统处于其他社会系统的交互监督之中。在皇权的淫威下，社会监督系统从未发育完全，谏议制度虽为自上而下的监督，而其作用的发挥却在皇帝一人的意念之间，它是以树立、巩固权威为总目标的。因为它所赖以生存的基础和执掌的权力均来自于统治者的赋予，而不是来自社会的大多数成员。它既无法对君主进行有效的监督制约，又无法违背君主的意志。尽管这种自上而下的监察制度发育得极为成熟，对于惩治贪官污吏、维护集权式的国家起到了极为重要的作用，但却丝毫不能改变它的非民主的性质，它只是维护专制统治的一个工具。^[118]中国古代的监察制度虽然包含了一些“民本”思想的精华，但它归根到底还是“人治”政治的表现，是君主专制制度的产物。因此，随着封建集权政治走向衰落，监察制度也必然也随之走向衰落。到了清朝末年，封建监察制度已经不再能有效地担负起监察官吏，澄清吏治的职责，监察制度的日趋衰败，又反过来加速清政府的腐败。封建监察制度作为整个封建制度的一个组成部分，也走到了历史尽头。