外商投资中国数据

（二）回顾与反思

1.从外商直接投资（规模、投向、效益）的变化看法制环境的影响

自从1979年以来，我国吸收的外商直接投资基本上稳步增长。截至1987年底，经我国政府批准的外商直接投资项目达110 016项，外商协议投资金额为233亿美元，实际投入资本83.5亿美元，已经开业的外商投资企业达4 500多家。八年多来，我国吸收外国直接投资的工作大致经历了三个阶段，其变化如下图:

下列图表反映:在第一阶段，即1979～1983年，国家着重加强了利用外资的立法工作，建立外资管理机构，从整体上看利用外资工作尚处于准备阶段，法制环境尚不健全，外资进入缓慢。在第二阶段，即1984～1985年，国家颁布了一系列的涉外经济法规，法制环境日臻良好，无法可依的历史在中国已基本结束，外国企业来华投资迅速增长，仅1985年批准的外资企业数（含海上石油开发）几乎等于前6年的总和。这一时期可以说是我国利用外资的较快发展阶段。第三阶段，即1986～1987年，随着国家对国民经济进行宏观调整，我国利用外资工作逐步走上了健康稳定的发展阶段。1985年以后，国家采取了经济紧缩政策，严格控制基本建设和消费基金的增长，从而使我国吸收外资的规模发生了相应变化。1986年底及1987年初，国家通过立法（“22条”等）调整外资结构，大力鼓励外商投资于出口生产型和先进技术型项目，减少了对非生产性行业的投资，从而不但使外资有所上升，而且投向较趋合理，投资结构也发生了有利的变化。1987年经国家批准的外商投资项目中，生产性项目占85% ，改变了过去非生产性项目多于生产性项目的局面。

关于外资的规模、结构受政策和法制影响的变化，深圳的情况更具代表意义:

从1979年至1980年，由于当时特区刚刚建立，外商对我国开放政策尚不了解，所以引进的外资额极少，而且主要集中在投资少、风险小、见效快的“三来一补”项目上。与这个总态势相适应，外商在深圳经济特区独资办企业所投入的资本也很少（实际投资额仅为612万美元）。但1981年，深圳经济特区引进外资却出现了一个高潮，这主要原因是深圳为了改善投资环境，需建一批宾馆、酒店、旅游以及住宅、办公楼宇等基础设施。1982年，深圳对外商投资于宾馆等项目有所限制，因而外商投资减少了许多，外商独资投资也跟着急剧下降（1982年比1981年下降61% ）。1983年至1984年，深圳经济特区引进外资工作又有了迅速发展。主要是因为经过1982年的调整之后，外商增加了对工业项目的投资（这两年外商投向工业的实际资本额为1.4亿美元，占1979年至1984年间外商投向工业的资本总额的58% ）。1985年深圳经济特区处在调整之中，压缩了一些基建项目，同时因许多内联企业为了解救本地资金紧张的燃眉之急，纷纷从深圳抽走资金，外商误认为我国的开放政策有变，误认为我们建立经济特区的政策有变，因此，1985年外商独资办企业的实际投资额比1984年下降了85% 。到1986年，外商又逐步恢复了投资深圳经济特区的信心。投资额有了回升。

2.我国对外开放法制环境中的积极因素

自1979年以来，我国便开始注意法制建设。到现在，全国人大及其常委会和国务院分别通过、制定的法律、行政法规总计有600多件。其中属于涉外经济方面的法律、法规有50多件。此外，国务院各部委制定的涉外规章有30多件，东南沿海的广东、福建等省制定的涉外规章有10多件。还有许多国内经济法律、法规也包含有涉外的内容。如果加上这部分，中国的涉外经济法律、法规已达160多件。与此同时，我国还已批准加入及正在积极申请加入一些对国际经济贸易具有重大影响的国际公约，并同许多在我国的重要投资国家签订了投资保护协定以及其他与投资有关的双边协定。这样，形成了一个使外国投资者受到国内法和国际法双重保护的法制环境。

（Ⅰ）国内立法。我国宪法第18条规定:“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律，它们的合法权利和权益受中华人民共和国法律的保护。”我国宪法此条规定，为广泛吸引外资提供了最高的法律依据，为我国整个外资法体系的建立提供了法律基础。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》，标志着我国外资立法的开始，为我国外资法体系的建立奠定了基石。之后，我国逐步颁布了合资法《实施条例》、《中外合资经营企业劳动管理规定》、《外汇管理暂行条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《技术引进合同管理条例》、《涉外经济合同法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业所得税法》及其实施细则、《个人所得税法》、《外国企业所得税法》及其实施细则、《海关进出口税则实施条例》、《经济特区及沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税暂行规定》以及《广东省经济特区条例》和广东省颁布的《涉外经济合同规定》、《技术引进暂行规定》、《经济特区企业劳动工资管理暂行规定》、《经济特区土地管理暂行规定》、《经济特区涉外公司条例》等地方性法规。此外，1986年10月11日颁布了《国务院关于鼓励外商投资的规定》（简称《22条》），随后国务院各有关部门、各省市又颁布了贯彻执行《22条》的配套法规和地方法规等。国务院还制订颁布了《关于鼓励投资开发海南岛的规定》。

我国现在所颁布的涉外经济贸易的法规涉及中外合资经营、中外合作经营、外商独资经营、海上石油资源开发、涉外税收、涉外经济合同、技术引进、外汇管理、海上运输、涉外工商管理、海关、进出口商品检验、银行信贷与保险、商标专利、经济特区、仲裁与诉讼等的内容，已经在我国对外开放的法制建设中，初步形成了一个多层次、多门类的立法体系。

（Ⅱ）条约。我国确定了对外开放政策以后，在加紧国内涉外经济立法建设的同时，也批准加入及正在积极申请加入一些重要的国际公约，前者如《保护工业产权的巴黎公约》、《联合国国际货物销售合同公约》、《承认及执行外国仲裁裁决公约》、《多边投资担保机构公约》，后者如《关税与贸易总协定》等。另一方面，还积极地与在我国有重要投资关系国家商谈和签订了一系列有关投资保护的协定。到1987年上半年，我国已与瑞典、罗马尼亚、联邦德国、比利时、法国、加拿大等18个国家签订了双边投资保护协定。中日双边投资保护协定也已达成协议并签字。我国政府还分别先后与日本、美国、英国、法国等16个国家签订了关于避免双重税收和防止偷税漏税的协定。此外，我国政府还与外国签订了许多涉及外贸外资的协定，如《中美贸易关系协定》、《中美工业技术合作协议》，以及同波兰、法国和比利时分别签订的司法协助条约。

3.我国对外开放法制环境中的消极因素

（Ⅰ）有法不依，执法不严。无法可依固然使外商担心，有法不依、执法不严，更令他们恐惧。许多外商至今仍不愿进入中国投资市场，或对已投入的资金仍缺乏安全感，有法不依、权大于法就是重要原因之一。

立法与执法应该是法制的两个不可分割的方面，正如前述，它们是构成法制环境的最基本的要素。几年来，我们在立法上虽取得了举世公认的成就，但相对于立法而言，执法守法的状况，却越来越令人担忧。目前，党风不正，官风不正，贪污腐化，经济秩序遭到严重破坏，已经达到无法容忍的程度，并严重阻碍着我国的对外开放，污染着已建立起来的较好的对外开放法制环境。

（Ⅱ）内部规定多，办事效率低。目前虽在加强法律的制定，但国外人士反映，中国还有不少内部规定，不让外方知道。而办事效率低则继续反映在主管部门多，层次多，手续繁，办事难。举办外商投资企业从申报项目建议书到批准合同、章程、签发营业执照，需要一二年甚至更长的时间，仍属常见。目前一些地方虽在形式上将有关机关集中在“一幢楼”内办公，但据说申请者仍得一个一个菩萨地拜，一炷一炷香地烧，实际上并未减少多少麻烦。

（Ⅲ）宏观管理体制和微观管理机制仍很不健全。目前，我国管理外资工作的部门主要是对外经济贸易部外资管理局，各省市管理外资的部门是对外经贸委（厅）的外资管理处。对此，包括外资管理部门本身在内的许多有关部门及外商企业都很有看法，认为目前的外资管理机构的最大弱点就是缺乏权威性、协调性和集中性，从而使宏观管理体制很难建立和健全起来。

依据《合资法》的规定，外资管理部门的职能是对利用外资进行宏观管理、控制和引导，主管部门的任务是对合营企业进行指导、帮助和监督。企业内部的管理（即微观管理机制）应由合营企业的董事会按照合同、章程，依法自行进行管理。但直至今日，行政主管部门干预合营企业，侵犯合营企业权益的事例仍常有发生。

由于宏观管理不健全，外资投向仍不完全合理。在利用外资初期，尚可搞一些小项目、服务性项目以取得经验。但随着利用外资工作的进一步发展，应当逐步提高资本密集型、生产密集型、技术密集型、知识密集型项目的比重。这样才能达到利用外资，改变经济落后、技术落后、管理落后的目的。然而就全国许多地方外资投向分析，都仍然存在一些值得引起重视的问题。以××省为例，调查表明，该省合营企业，从统计数字看，生产型项目虽占55.2% ，非生产型项目占44.8% ，但通过对合营企业的进一步系统分析，我们发现:a）属于国家急需的吸收国外先进技术和管理经验的项目屈指可数，出口创汇或进口替代的生产密集型项目也不多见。相反，技术要求不高、内向型、无创汇能力的第三产业如汽车维修、装饰工程、电子游戏，彩色胶卷扩印等服务性项目却上了不少；b）无论是生产型还是非生产型项目，大部分都是港商投资的小型项目，大项目寥寥无几；c）多家合营企业经营范围、经营方向大同小异，造成毫无意义的重复引进；d）一些根本不应也不需要利用外资的行业，或出于无奈或出于赶时髦也与外商合资。如××合营企业经营范围是我国传统的工艺品，本来该产品无需与外商合资也完全可以打入国际市场，出口创汇。

（Ⅳ）涉外税制问题。根据我们的调查分析，外商企业税制工作中的问题，主要表现在下述三个方面:a）税收法规透明度不高。我国税收政策的变化确实较为频繁，主要表现为两种方式:其一是各地相继在原有税则的基础上进一步放宽规定，给予更大的优惠。这种变化常常是通过法令、规定等形式公之于世，这无疑是深受外商欢迎的；其二是由于种种原因对原来较为宽松的规定予以限制，而这种变化则往往是以“红头文件”的形式内部传达，这就令外商大伤脑筋了。此外，中国的税法比较原则，不够具体明确，而行政解释往往又是内部文件，外国人看不到，甚至很多中国人也不知道。b）税收法规执行不严。税法本来是十分科学、严格的法律，但在我国许多地方往往可以讨价还价。这就影响了税法的严肃性。c）税收管理和监督不力。有些税务部门没有严格依照税法办事，征了一些不该征收的税款，对外造成不良影响；而另一方面又由于税务部门对外商企业财务税收的监督管理薄弱，一些应征税款没有及时足额征收上来，外资企业偷税、漏税、欠税的现象时有发生。而且中方合营者只要自己有利可图，也不顾国家权益受损害，隐瞒实情，甚至设法帮助外方合营者逃税。

（Ⅴ）外汇平衡与产品返销。外汇平衡问题一直是我国引进外资和外国先进技术的一大棘手难题，特别是1985年底国家采取紧缩政策以来，这个问题更显得突出。解决外汇平衡的办法，过去我们遵循的是通过产品返销达到自身平衡的原则。这一原则与我国引进外资和外国先进技术的根本目的是相吻合的。但是，试图仅仅通过产品返销解决外汇平衡问题往往事与愿违，而且客观上又阻碍了合营企业的发展。产品大部分外销首先碰到的是市场问题。外商正是因为在本国市场饱和，国际市场竞争激烈的形势下，前来中国投资的，他们瞄准的是中国这一世界最大的潜在市场。所以，除非是某些国际市场适销产品或某些跨国公司需求产品，外商不愿合营企业产品外销，因为一是冲击了其已占有的市场份额，二是出口利润一般较低。两种利益的冲突必然产生深刻矛盾，导致外汇不能平衡。

为解决外汇平衡问题，我国政府采取了一系列的措施。国务院颁布了《关于中外合资企业外汇收支平衡问题的规定》及有关规定，同时试办了外汇调剂中心。采取上述种种措施，外商投资企业的经营状况和外汇平衡问题总的看来有了很大改善，但仍存在下述几个问题:a）有些地方仍把合营企业能达到外汇自身平衡作为审批合营企业的必要条件，迫使不少企业不切实际地追求高百分比的外销比例，致使外商望洋兴叹；b）以产抵进企业遇到的一个问题就是，虽然其产品达到国外同类产品的质量标准，但一些单位迷信外国，甚至为了出国，不愿购买合营企业产品，仍愿花大量外汇从国外进口；c）合营企业根据规定虽然可以利用外方合营者的销售渠道，组织国内产品出口，进行综合补偿，但受到出口配额的限制，有出口配额的和应申领出口许可证的产品，须报经贸部或授权机关特批。这实际上使合营企业的综合补偿成为不可能或至少极其困难。至于非许可证范围的产品又多是销不出去的或换汇成本特高的；d）不少地方对于外汇调剂中心调剂外汇的行为，仍然人为地设置了许多障碍（如调剂的范围、价格、金额的限制等）。

（Ⅵ）配额、许可证问题。出口贸易实现配额管制和许可证制度，对保证国家对出口贸易进行宏观控制，出口商品有秩序地进入国际市场，维护国家的整体利益等，都是十分必要的。但自我国实行出口配额管制和发放许可证以来，带来了一系列的怪现象。据报道:

在珠江三角洲，几十万头瘦肉型优质活猪，因配额太少走不出国门，而一些遥远的北方省市为完成出口配额任务，汽车拉，火车载，生猪长驱南下到港澳，经长途惊恐折磨，活猪变成了“呆猪”，价格大跌，一头少卖一二百港元；

顺德县瞄准国际市场，经审批花巨款从荷兰引进花卉生产工厂化的成套设备，投产后日产康乃馨鲜花5 000枝，外贸只给1 000枝的鲜花出口配额，出不去的鲜花成了柴禾；

去年10月在深圳的仓库里存放了二三千吨没配额的大蒜头，为了出口，只好以一吨500元人民币的沉重代价向那些有配额而没产品的单位购买配额和许可证指标。

尤其值得指出的是，近几年，配额、许可证的分配和发放的不合理及管理的混乱，为少数不法官商大开绿灯，一张许可证转手即获得几万元的非法收入。结果，坑害了国家，搞乱了市场，喂肥了不法分子，败坏了党风、官风、社会风气。可见，尽快颁布《外贸法》，改革配额、许可证的分配与发放等制度（如实行有偿公开招标），依法办事，严惩违法分子，也已到了刻不容缓的时候。