纺织品出口配额制度实施困境

案例3　纺织品出口配额制度实施困境⁽²⁾

出口商的旺季烦恼

SARS的阴影逐渐散去，出口的旺季就在眼前，对于出口商来说，这是一个收获的季节。但是有些出口商却乐不起来，比如宁波保税区某公司老板王罕。2002年广交会上，王罕拿到出口欧盟30万打袜子(配额号:EEC12)的订单，采购方是欧洲一位零售商。按照贸易惯例，中方大约在次年五六月份出货，航运公司在八九月份将货物运抵欧洲，外方将在10月开始零售。

在出货之前，按照国际贸易的流程，王罕需要申领配额，然后落实合同条款。但是在申领配额这个环节，王罕遇到了前所未有的困难。因为以往，一些拿不到配额的民营企业可以通过黑市购买配额，然而，2003年配额的黑市价太高了。

王罕拿订单时曾经算过一笔账:一打袜子成本是2美元，国家拍卖的配额价格为1美元/打，卖到欧盟约为3.5美元/打，这笔生意能挣大约15万美元。但是现在，每打袜子的配额价已经被卖家炒到了3美元，远超过袜子的成本。配额价格这一变，如果按原合同出口，桂明军反而要亏45万美元。经过一番测算，王罕决定放弃出口。为此，他不得不支付外方一笔违约金，然后将这批袜子转为内销。

一些规模比较大的外向型制造企业也受困于配额。浙江浪莎集团是全球最大的袜子企业，该公司董事长翁荣金接受媒体采访时坦承，浪莎每年都要花上百万购买配额。国有外贸公司获得配额的费用是每打袜子0.5美元，卖给浪莎就要3.5美元，而袜子的出厂价也就三四美元，企业没赚头。

配额的问题也不仅仅存在于袜业的出口生意。比如出口美国的帽子，国家拍卖的时候配额价是4美金/打，现在已被炒至将近9美金/打;内裤内衣这一类的配额价格也由1.5美元/打被炒至4美元/打。东方国际创业股份有限公司的一名知情者透露，的确有一个出口配额的地下交易市场，在配额上出口企业每年花7位数的钱应该不算多。

2003年6月16日，王罕在商务部网站留言，表达了他的不满。他还指出，目前正是传统的贸易旺季，有配额的炒家放风说，配额价格还要继续上涨，显然问题还将进一步激化。翁荣金更是指出，配额问题的严重性要强过出口退税问题。因为在一笔出口业务中，配额成本的比重远高于后者。

据称，王罕的意见已经被反馈到商务部外经贸司。对于他的意见，商务部网站回复称，已将意见“转送我部外贸司，得到反馈，将及时通报”。

配额黑市的起源

配额伴随国际贸易而产生。长期以来，原外经贸部为促进本国出口贸易，保护本国贸易商正当权益，与设限国家就纺织品配额分配等事项进行过多次磋商，签订并执行有关多边贸易体制规则。我国的相关配额管理规章制度规定，2002年以前，出口配额指标一般按照地区与行业划分，由主管部门统一行政分配，主要是按照出口企业的业绩分配。2002年1月1日起，配额分配方式有所改变。例如，纺织品配额采取招标、自主申领和业绩分配三种分配方式。外贸部门根据上年度配额使用情况于每年9月10日前公布下一年度实行招标、自主申领和业绩分配的配额类别清单，并且可根据当年配额使用情况作出必要的调整。

上海一位配额中介商介绍，由于历史的原因，配额主要发放给了国有商贸企业。国有企业拿到配额之后往往用不掉，上交给国家又觉得可惜，而且，如果你2003年返还部分配额给政府，就意味着你的贸易量下降，随之而来的结果是，到明年，你能申领到的配额数目也会随之下降，因此有人想到了将配额转让。据称，这就是配额黑市的起源。

卖家尝到转让配额的甜头后，往往会继续疯狂地倒卖配额，而由于利用配额赚钱来得更快更方便，“下海”者越来越多，各出口企业间拥有配额的“贫富差距”也越拉越大。浪莎袜业翁荣金对这种现象愤怒不已，他说:“有配额的不出口，要出口的没配额。有些单位干脆就靠卖配额吃饭。”

商务部一位官员明确指出，中国政府规定纺织品配额价格只能包含在纺织品报价中，不能与纺织品货物分离，单独成为贸易对象。每年7月31日之前，“拥有配额的贸易商估计其下半年用不掉的配额必须上交，然后由外贸部门转让给其他公司，未经备案的配额不允许相互转让与炒卖”。然而事到如今，配额倒卖现象其实已经比较普遍，这从两家配额拍卖网站“中国纺织配额网”(www.chinaquota.com)和“纺织与配额网”(www.texquo.com)就可以看出来。

以“中国纺织配额网”为例，每天在网站上登记买进和卖出的记录就有数十次。该网站甚至还比照股票交易形式制作了各种配额交易价格的“K线图”，供买家参考。有人查阅EEC12交易状况时发现，该网站统计显示，此品类当年共计3272.1万双的配额交易量，至2003年6月25日已经修改登记的配额数为3178.881万双，截至当天已交易1429.0493万双，使用(清关)率为44.95%。如果该网站数据属实，这意味着主管部门在年初分配出的绝大多数配额已流入黑市，其中又有近一半已在黑市成交。而在重要的出口城市宁波，当地一家投资贸易公司老总介绍说:“宁波有80%的纺织品配额是私下调剂来的。”

黑市配额交易链

在黑市进行配额交易并不复杂。据透露，配额只是出口流程中一个很小的环节，购买配额也只不过是多了一道手续而已。配额交易通常由缺配额的出口商主动寻找。他们需要向“中介商”提供包括其公司状况、所需配额与出货时间等全套出证资料，并向指定账号(多为境外账号)预付30%的配额定金。收到定金后，中介商就需要去拥有配额的公司购买“客户”所需配额。拿到由外经贸司盖章的配额证之后，“中介商会传一份复印件给出口商查验，出口商支付尾款后，交易便告完成”。随后，出口商就可以持配额证到当地经贸部门换配额单、报关联，实施出口业务。

“中介商”与贸易商之间一般没有发票等单据往来，通常签定一份“具有法律效应”的协议以保障彼此的权益。一般来说，配额证交易需要5～7个工作日。但是，这些“中介商”都不过是卖配额的“二道贩子”，因为他们的配额也出自能分到大配额的公司，而这些公司才是幕后真正的炒家，他们能拿到黑市配额的绝大多数利润。

如果像出口商跳开中介，直接向炒家购买呢?据称这不可能。因为，大公司配额一般都是由总经理保管与处理，其他人都是没有这个权力的。而且私下转让配额毕竟是见不得光的事情，所以大公司并不会亲自出马，而必须由中介代理。而这些配额代理均以贸易公司的面貌示人，但实际主业就是倒卖配额。现在，这样的“贸易公司越来越多”，据称，光在上海就有数千家公司在做配额代理，每张配额证他们只能赚一两毛了。

出口商暗度陈仓

按照王罕的说法，配额属稀缺资源，僧多粥少，因此配额炒家现在可以待价而沽。而按照转让配额的暴利，炒家手中的配额只要能出去30%就能赚到。何况炒家手里的配额出不去的话还可以返还给主管部门，因此他们不着急。急的是出口商人。出口商如果拿不到配额就将错过传统的出口旺季。所以配额炒家们有恃无恐。更何况，按照WTO规则，有关国家将在明年取消对中国某些纺织品的配额。对于那些炒家来说，这是他们最后的晚餐，所以他们将价格抬高要大赚一票。王罕说，随着配额价格走高，中国的出口成本随之增加，外商极有可能将订单转移到他国，最后损失的依然是国家利益。

实际上，为了以低成本出口，有企业高层透露说，他们采取了“暗度陈仓”的手法。这种手法的要诀是，花低价购买韩国的配额，然后让货物从韩国出口去欧美。因为，韩国的配额较多，且价格很低。这位企业高层还说，很多从韩国出口到美国的货物，虽然上面写着“韩国制造”，但其实是来自中国。

浪莎集团董事长翁荣金则忧虑地说，这样会有很多国内公司去一些配额限制比较少的国家如韩国、约旦、马来西亚等国投资，因为这样可以避免国内配额成本高的现状。而且配额制度并不会随着中国入世而彻底消失。在中国与美国达成的加入世贸协议中包括一项特别保障条款，也就是说，很可能在2004年的后配额时代或是更接近的时间里，美国会对某些中国产品实行配额限制。

分配制度的无奈

形成配额黑市的主要原因之一是，一些国家对中国内地的配额明显不公平。比如美国给中国内地的总配额往往比台湾地区的总配额还低。

一出口商就认为，商务部应该监控配额证，让配额证施行实名制，目前，空头配额证可以随意转让;二来，商务部可能低估了配额违规转让的严重程度，商务部应该“严打”黑市配额交易，并课以重罚。但商务部一位处长认为，进行完全实名制要求监管部门掌控每一笔交易，成本太高，技术上也不可行;而“严打”黑市配额则超出商务部职能范围，因为商务部并不是执法部门，至少商务部需要海关配合查处二手配额证，并在国务院的授权下对不法炒家加以惩罚。

那么有没有可能改革配额分配制度，以此杜绝配额炒卖现象呢?商务部那位处长表达出了一份无奈:“出口量大的企业你不可能不照顾吧，但是我们的确希望给新企业机会，所以实行招标等多种配额分配方式。”而复旦大学世界经济系教授华民则认为，在现行的“采取招标、自主申领和业绩分配”三种方案混合使用的情况下，会人为地造成价格差别，因此这种方案最容易给配额寻租创造空间。但华民也认为，政府为了稳定、连续的考虑，给出口大户一定的优惠条件也无可厚非。只不过他强调，“如果存在二级市场的现象，就要加大处罚力度”。

商务部那位处长认为，新经营贸易业务的公司，不要光盯在这些需要配额的地区，应该多做一些非配额地区的业务，主管机构作为鼓励，每年增加的配额就是留给开拓新市场的企业的。

背景资料

什么是纺织品配额?

1974年关税与贸易总协定通过的《多种纤维协定》规定，允许发达国家对来自发展中国家的纺织品实行进口配额制。这样做的起因是美国及欧共体的发达国家认为一些国家(即所谓的“低成本供应者”)的低成本商品大量进入扰乱了他们的市场。1986年乌拉圭回合谈判将纺织品贸易列入谈判议程，最后达成逐步废止《多种纤维协定》将纺织品与服装贸易纳入关协总体系的纺织品与服装协议(ATC)规定。根据ATC相关条款规定，纺织品配额将在2005年前取消。

目前对我国的纺织品和服装有配额限制的国家和地区是:美国、加拿大、欧盟、土耳其。在我国与这些国家的纺织品协议中具体规定了每一协议年度准予进入该国家或地区的纺织品服装的类别和数量。纺织品配额采取招标、自主申领和业绩分配三种分配方式。

纺织品特殊保障措施——中国加入WTO工作组报告书第242段(纺织品特殊限制措施)中规定，在2008年12月31日之前，WTO成员可以以“市场扰乱”为理由，对中国纺织品进口采取特殊限制措施。

【案例思考】

1.从公共行政角度，本案例所反映的主要是什么事件?

2.就行政职能的实现而言，我国纺织品出口配额制度实施目的与实施机制各是什么?根据案例资料，这些目标与机制的实现状况如何?

3.结合我国国情与案例资料，分析促成我国纺织品出口配额“黑市”形成的主要影响因素，并谈谈防止类似“黑市”形成的可能举措。

【注释】

(1)本案例材料主要参考成功，胡念飞:《广东河源:财政增收重奖县领导》，《南方周末》，2005-09-22。

(2)本案例材料主要参考刘华，左志坚:《纺织品配额黑市疯狂》，《21世纪经济报道》，2003-06-25。