非特权申诉者的资格

三、非特权申诉者的资格

对于非特权申诉者资格的限制，首先表现在欧盟机构措施的限定上。特权申诉者提起的撤销诉讼可以针对欧盟机构的任何有法律约束力的措施，而非特权申诉者的这种诉讼只能针对单个的“决定”。具体说来，有三种类型的决定可被指控：(1)以申诉者为对象的决定；(2)以第三者为对象的决定；(3)以条例形式表示的决定。后两种决定必须与申诉者有“直接和单个的联系”(direct and individual concern)。

从总体上讲，欧洲法院对于非特权申诉者的资格一般持严格的态度，而且前后并没有形成较为统一和连贯的判例标准，其中一个重要的原因是，对于理事会和委员会在一些特定领域的措施(如反倾销条例、竞争和国家援助的决定等)，《欧共体条约》和欧洲法院确立了特殊的指控规则，这些措施的指控程序是一种准司法程序。另一个重要原因是，欧洲法院可以通过第234条的初步裁决程序对于个人在国内法院诉讼中涉及的欧盟措施起到间接的审查作用。此外，有时欧洲法院严格解释第230条关于个人申诉资格的规定是出于政策上的考虑。

在上述三种类型的决定中，最简单的案件是针对申诉者本人所作出的决定。最复杂且最有争议的是针对他人或以条例形式表示的决定而提出的撤销诉讼，因为对于这两种决定的起诉必须证明对申诉者“具有直接和单个的联系”，而且这些“联系”不只是法律利益上的，还涉及经济与社会等其他因素。以下结合欧洲法院的实践，就“直接联系”和“单个联系”条件分别进行阐述。

(一)“直接联系”条件

如果欧盟机构的某项措施与其对申诉者的影响之间存在一种因果关系，该措施对有关申诉者就有直接的联系。检验这种因果关系的一个重要因素是，在有关决定和申诉者之间是否存在任何介入性酌处权(intervening discretion)，如成员国政府方面。⁽⁵⁾在“第69/ 69号案”⁽⁶⁾中，欧洲法院裁定，作为申诉者的进口商与有关的欧盟委员会决定没有“直接联系”。该决定拒绝比利时政府请求以削减的税率进口未加工铝的配额。法院认为，比利时政府在该事项上有酌处权：一旦比利时获得配额，它可以拒绝适用该配额或将配额给予其他的进口商。在另一案件⁽⁷⁾中，申诉者被认定与有关的决定有“直接联系”。该案申诉者向德国当局申请进口中国蘑菇的许可，但被告知：一旦德国当局获得委员会的授权，其申请将会被拒绝。后来，委员会向德国政府作出了此等授权的决定。法院认为，该决定之所以对申诉者有“直接联系”，是因为德国当局事先已经清楚地告知它一旦获得授权将如何作为。又如，在“第222/83号案”⁽⁸⁾中，委员会的一项决定曾授权卢森堡对削减生产能力的钢铁公司给予援助，申诉者主张该项决定有“直接联系”，但被欧洲法院驳回。总之，“直接联系”标准排除了对那些授予成员国一定酌处权的欧盟措施的指控。

(二)“单个联系”条件

欧洲法院适用“单个联系”标准的一个早期经典案例是“第25/62号案”。⁽⁹⁾该案的基本事实是，德国政府向欧共体委员会申请，要求授权它对从第三国进口的某种产品只征收10%的关税，而不是13%的全额关税。委员会作出了拒绝这种授权的决定。申诉者是该产品的进口商，主张委员会的该项决定损害了其利益，因而对其具有“直接和单个的联系”。在申诉资格问题上，欧洲法院裁定：“非一项决定之对象的人只有基于以下理由才能主张具有个别联系，即：决定的特定内容专门针对他们或将他们与其他所有人予以区别对待，并根据这些因素将他们单个地进行区别，就像决定针对的人一样。在本案中，申诉者以该产品进口商的身份受有争议之决定的影响，也就是说，基于某种商业活动的原因，而这种商业活动可以在任何时候被任何人来从事，因此在与受指控之决定的关系方面，并没有像决定的对象那样将申诉者区别开来”。

从欧洲法院的大量实践来看，有很多的这类诉讼都是基于没有“单个联系”的理由而遭拒绝。在判断“单个联系”方面，欧洲法院通常要求申诉者是某一封闭群体(closed class)的组成部分，这种封闭群体的成员在被指控之措施通过之时是固定的和可确定的(fixed and ascertainable)。例如，在“第1076-107/63号联合案”⁽¹⁰⁾中，欧洲法院认定申诉者与委员会的有关决定有“单个联系”，因为有关措施只适用于一类封闭的进口商，他们在特定的日期申请了进口许可证。

(三)对条例的指控

如果说申诉者要成功地指控以他人为对象的决定是不容易的，那么要成功地指控某项本质上是决定而形式上是条例则更为困难，因为毕竟有关的措施是以一般规范性文件形式表现出来的。然而，在著名的“国际苹果公司案”⁽¹¹⁾中，申诉者起诉委员会的一项条例获得成功。该条例规定了从非成员国进口水果的许可证发放规则。当时，各成员国当局负责接受许可证申请，然后转交到委员会。欧洲法院裁定，该条例确立了在特定的一周内发放许可证的规则，且直接针对的是成员国接受的申请数量，从而实质上是一揽子单个决定(a bundle of individual decisions)。

《欧共体条约》第230条之所以规定自然人和法人可以针对条例提出撤销诉讼，其目的是防止欧盟机构通过选择条例的形式来排除个人对其自身“具有直接和单个联系”的决定提出诉讼。但是，无论如何，欧洲法院始终如一地坚持个人不能利用第230条来指控那些真正的条例，即一般规范性的措施。因此，即使申诉者能确定有关的条例影响的只是很小的群体，且容易辨别，甚至是一类封闭的人群，个人要以直接诉讼的方式指控有关实施欧盟政策的条例是难以成功的，尽管欧盟的有些政策及其条例可能明显地对特定的人群不公正。

(四)非特权申诉者资格的特殊领域

实践证明，欧洲法院在一些特定领域对于非特权申诉者的资格采取了较为宽松的态度，这些特殊领域主要有以下四个方面：

(1)反倾销案件。为防止欧共体以外的出口商以低于正常价格的价格在欧共体内销售货物并造成欧共体内有关产业的实质损害或此等损害威胁，欧共体先后通过或修改了一些反倾销条例。根据这些条例，欧共体对有关公司征收反倾销税。在实践中，有关公司是否事实上在进行倾销以及涉及“正常价格”和“销售价格”的计算等实质性问题，通常是富有争议的。一般说来，有三种类型的申诉者可能对反倾销税提出指控：一是对倾销提出指控的公司，二是遭受反倾销税之产品的生产者，三是有关产品的进口商。然而，在决定是否赋予这些申诉者以资格的问题上，欧洲法院处境困难，因为反倾销税必须以条例的形式征收，而不是以决定的形式征收。因此，如果欧洲法院裁定有关条例事实上根本就不是条例，可以辩解欧盟委员会就无权征收反倾销税。但是，如果欧洲法院裁定有关条例是一项真正的条例并不作进一步的分析，那么就排除了任何申诉者的任何指控。为此，欧洲法院通常的做法是，首先正式认可有关措施是一项条例，然后再试图确定有关的申诉者是否与有关措施具有单个的联系。例如，在“蒂梅克斯公司诉理事会和委员会案”⁽¹²⁾中，欧洲法院就是通过这种方式裁定申诉者有资格指控有关条例确定的反倾销税水平。同样地，欧洲法院也曾经将这种方式适用于申诉者为出口商的情况。⁽¹³⁾

(2)竞争领域的案件。《欧共体条约》第81条(原第85条)和第82条(原第86条)集中规定了欧共体的竞争政策。而根据欧盟第17号条例第3(2)条，成员国或主张有合法利益的任何自然人或法人都可以向欧盟委员会提供违反《欧共体条约》第81条和第82条的证据，以便欧盟委员会进行违反竞争政策的调查和作出相应的处置。欧盟委员会也可以自己启动竞争政策的调查程序。对于欧盟委员会的有关决定，个人可以根据《欧共体条约》第230条提出撤销诉讼。在竞争政策领域，欧洲法院在解释个人诉讼资格的“单个联系”方面，往往比通常的解释要宽松。例如，在“消费者联盟欧洲局诉委员会案”⁽¹⁴⁾中，一些共同利益集团就英国和日本汽车制造商之间的协议向欧盟委员会提出指控，该协议旨在限制日本轿车进入欧共体。欧盟委员会出于一些因素的考虑拒绝受理指控。后来，共同利益集团根据《欧共体条约》第230条，直接针对欧盟委员会拒绝受理的决定在欧洲初审法院提出撤销诉讼，后者不仅审查了欧盟委员会的决定，而且最终撤销了该项决定。显然，初审法院对于该决定于公共利益集团的“单个联系”采取了宽松解释。

(3)国家援助领域的案件。欧盟涉及对工业领域的国家援助事项是通过《欧共体条约》第87～89条(原第92～94条)来进行规范的，其主要目的是防止一成员国的企业或公司通过获得其政府的援助或补贴的方式来扭曲竞争条件。如有必要，欧盟委员会对有关的国家援助或补贴进行调查，以断定它是否符合《欧共体条约》的规定并对有关的成员国作出相应的决定。如果该成员国对此等决定不服，无疑可以根据《欧共体条约》第230条向欧洲法院提出撤销诉讼。但是，《欧共体条约》对于非援助当事方的个人是否具有同样的诉权则不太明确。在司法实践中，尽管国家援助领域的这些个人控告者并没有获得如同竞争政策领域的诉讼资格，但是初审法院对于国家援助领域的个人诉讼资格总体上也是持宽松态度。

(4)增强欧共体民主性方面的案件。本着加强欧盟自身机构运作的民主性，欧洲法院在对于个人指控欧盟机构有关措施的资格问题上也是持较宽松的态度。“欧洲议会选举基金案”⁽¹⁵⁾就说明了这一点。该案的基本事实是，1984年欧洲议会选举前夕，欧洲议会向各参选党派分配选举基金。其分配方式和结果是，在选举前已经在欧洲议会拥有席位的党派所得的选举基金多于那些首次参选欧洲议会的党派。正是后一类型的参选党派在欧洲法院指控欧洲议会的此等选举基金分配方案。欧洲法院明确指出，该案所涉及的情况在此之前欧洲法院从来没有遇见过。考虑到一些在欧洲议会已有席位的政党参与了有关决定(即选举基金分配决定)的通过，而该决定既涉及它们自身的待遇，又赋予那些首次参选的小党派以待遇；同时，还考虑到所指控的措施涉及共同选举基金的分配且不是平等分配，所以，不能认为只有那些已有席位和在被指控的措施通过之日以前可以辨别的政党才与被指控的措施有单个的联系。如果那样解释，就会在不同党派竞争同一种选举中产生不平等的问题。因此，法院得出结论，提出申诉的政党在1982年决定(即选举基金分配决定)通过之前已经存在，而且能够在1984年选举中提出候选人，从而与其所指控的措施有单个的联系，具备提出撤销诉讼的资格。

(五)非特权申诉者资格的政策理由⁽¹⁶⁾

综上分析可以看出，不仅《欧共体条约》第230条对非特权申诉者的资格有明确的限制，而且欧洲法院在具体认定这种资格时，在多数案件中(或在多数领域中)也是持谨慎态度的。那么，欧洲法院在这个问题上为何一般持限制性立场呢?其政策依据是什么?对此，不同的欧盟法学者试图对这一问题作出解答。无论如何，任何解答要有说服力，必须满足两个条件：一是必须充分说明为何欧洲法院在一般情况下对个人的诉讼资格持限制性态度，二是必须有力地解释为何欧洲法院更愿意在诸如反倾销、竞争政策和国家援助等领域赋予个人这种诉讼资格。概括地讲，有如下一些解答：

1.上诉法院说(the appellate court argument)

早在20世纪80年代初，H.拉斯姆森(H.Rasmussen)就在《欧洲法评论》(European Law Review)上就此发表专论，并提出了“上诉法院说”。⁽¹⁷⁾根据这一说法，欧洲法院长期以来为了重塑欧共体司法制度，热衷于把自己扮演为欧共体法的高级上诉法院，而将成员国的法院或法庭以及可能成立的欧共体其他法院视为初审法院。欧洲法院的这种热情超过了它对公民直接进入欧洲法院的兴趣。为此，拉斯姆森提出了如下三种依据：

欧洲法院不仅限制个人在对行政行为的司法审查方面的诉讼资格，而且也限制个人依照《欧共体条约》第232(3)条(原第175(3)条)对欧盟机构的不作为而寻求法院强制令的资格。欧洲法院曾多次拒绝个人根据该条提出的强制令请求，理由就是申诉者不能满足该条有关资格的要求。在很多年里，欧洲法院对于依照《欧共体条约》第235条(原第178条)提出的赔偿诉讼同样没有同情心，一般拒绝的理由是当事人试图规避第232条下的严格资格要求。可见，欧洲法院拒绝第230条下的救济与它拒绝第232条和第235条下的救济是平行的。这种平行主义有力地说明欧洲法院热衷于以欧盟上诉法院自居的政策。

第二个依据是欧洲法院自1978年以来的备忘录。这些备忘录记载了欧洲法院一直试图说服理事会通过建立初审法院来改革欧洲法院的结构。其目的是将欧洲法院从一些案件(如职员诉讼)中解脱出来，以便让它更多地集中于法律事项。

第三个依据是欧共体法直接效力的发展。如果限制个人进入欧洲法院导致的不是拒绝司法(denial of justice)，而是一种拒绝救济(denial of remedies)，那么，就同时有必要扩大国内法院或法庭的责任，从而为个人的欧共体权利提供有效的司法保护。正因为如此，欧洲法院从共同市场初期就开始确立直接效力原则，并一直不断地通过其判例扩大欧共体法及其直接效力的适用范围。结果是，个人除了在国内法院提出诉讼外没有其他选择，而国内当事法院根据《欧共体条约》第234条(原第177条)，对于所有案件中涉及的欧共体法问题，都可以请求欧洲法院的初步裁决。这样，个人依照欧共体法享有的权利可以得到司法保护，而欧洲法院也实现了扮演上诉法院角色的目的。

2.基本条约语言限制说(restrictive language of Treaty argument)

应该承认，“上诉法院说”道出了欧洲法院的部分政策因素。但是，有些学者并不完全赞成此说，C.哈丁(C.Harding)就是反对此说的代表。⁽¹⁸⁾他认为，欧洲法院对个人的诉讼资格一般持限制态度的原因很简单，那就是，《欧共体条约》本身并不支持个人在撤销诉讼方面享有更宽松的资格。的确，《欧共体条约》第230条对于个人在司法审查领域的诉讼资格有明确的限制条件，这无疑是基本条约缔结者的立法意图，但是该条约毕竟同时规定个人可以指控以他人为对象的决定和以条例为形式的决定。因此，关键问题不是基本条约是否对资格作出限制，而是对这些限制的司法解释是否正确，或对资格的限制是否过分。可见，“基本条约语言限制说”并不能完全说明欧洲法院为何在个人的诉讼资格上一般持严格态度，因为欧洲法院并不只是适用基本条约规定的意图，而是在确定个人的诉讼资格时有其自身的其他考虑。

3.主题性质说(nature of subject matter argument)

有的欧盟法学者认为，要正确理解欧洲法院在司法审查的主流案件中严格限制个人的诉讼资格的原因，最好是从案件所涉及的主题的性质上进行分析。根据英国著名的欧共体法专家哈特利(Hartley)的研究，当所指控的欧盟机构措施具有酌处的性质时，欧洲法院似乎就不大愿意给予个人提起司法审查诉讼的资格。⁽¹⁹⁾例如，欧盟委员会和理事会在共同农业政策(Common Agricultural Policies，CAP)领域通过的条例和作出的决定往往具有酌处的性质。究其原因，有关的欧盟机构措施是为了实现共同农业政策目标而制定的，而《欧共体条约》第33条(原第39条)是共同农业政策的基础规定，并且其酌处的余地很大。第33条的酌处性质表现为两个方面。一方面，该条规定了共同农业政策的广泛的目标，且自身具有一般性，其中包括提高农业生产力，从而保证农业共同体一定的生活水准；稳定农业市场，保证农产品供应和确保农业消费的合理价格，等等。另一方面，这些共同政策目标在具体实践中相互间可能产生摩擦。因此，欧盟委员会和理事会在采取特定的措施时，不得不作出艰难的酌处选择，当它们采取旨在保护一些生产者或消费者的利益时，有可能损害甚至牺牲其他一些生产者或消费者的利益。所以，具有酌处性质的欧盟条例或决定很难对所有利益方带来满意的结果。欧洲法院之所以对个人起诉此等措施的资格持限制立场，是因为不愿意经常性地被请求对欧盟决策/立法与执行机关作出的酌处选择进行事后猜测或事后判断，从而使自己陷于这类案件的泥潭。而且，由欧洲法院用自己所谓的“正确”选择来取代欧盟决策/立法与执行机关在共同农业政策的不同目标之间所作出的酌处选择是不合适的，因为这种酌处选择本来就属于决策/立法权和执行权的范畴。

“主题性质说”不仅说明了欧洲法院限制个人在主流司法审查案件中的诉讼资格，而且还解释了欧洲法院为何在反倾销、竞争政策等特定领域的个人诉讼资格持宽松的态度。研究表明，这些特定领域的案例具有两个特点：一是程序上的，二是案件涉及的主题的实质方面。在程序上，反倾销和反不正当竞争领域或明或暗地要正视个人申诉者的作用，他们可以警告欧盟委员会违反了有关的欧共体法。更重要的是，在此类案件的调查过程中，个人申诉者在评估有关的违反行为是否实际发生方面可能起主要作用。在主题的实质方面，这些领域的共同特点是，欧洲法院在这类案件中对于欧共体的利益可以表述得更加明确。例如，在国家援助领域，欧洲法院可以直言有关的国家补贴措施违背欧共体利益，因为此等措施将享受补贴的公司置于有利的竞争地位，而造成其他国家的公司处于不利的竞争地位。同样地，在反倾销领域，欧共体利益在于保证来自欧共体以外的产品不以低价倾销的方式在欧共体内销售，避免对欧共体内的相关产业造成实质损害或此等损害威胁。因此，欧洲法院愿意在这类案件中听取个人申诉者的意见和辩解，尤其当欧洲法院在确定有关产品的正常价格、倾销幅度和损害等问题时，更希望直接从有关个人申诉者那里得到第一手证据。